建设全国统一大市场是我国应对当前复杂的国内外经济形势和进一步开展高质量发展的必然选择。汽车产业具备附加值高、产业链长和就业量大的特点，汽车市场是全国统一大市场的重要组成部分，是构建国内国际双循环新发展格局的重要支柱和发展抓手。对外经济贸易大学国际经济贸易学院行伟波教授在《国家治理》周刊撰文指出，长期以来，一系列针对汽车生产和消费的地方政策扭曲了地区比较优势，造成了汽车产业的不均衡布局以及严重的消费市场分割。因此，需要综合发挥“有效市场”和“有为政府”的作用，从政策设计层面协调区域间汽车市场的发展。
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汽车产业是全国统一大市场建设的重要切入点
在新冠肺炎疫情肆虐和推动构建国内国际双循环驱动的新发展格局的背景下，全国统一大市场的建设对中国经济的可持续增长具有战略意义。新冠肺炎疫情导致欧美等各发达经济体都出现了历史上罕见的经济衰退，世界各国的经贸联系受到严重影响，虽然我国的抗疫行动已取得阶段性成果，宏观经济已经逐步恢复，但传染性更强的奥密克戎病毒的不断变异使得各地区的市场发展和产业链条不可避免地受到影响。在此背景下，我国必须充分发挥国内超大规模市场的优势，通过促进包括汽车产业在内的重要产业的结构调整、畅通国内大循环、繁荣内部经济来实现经济的可续发展。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称为《意见》）提出的“打破地方保护和市场分割”“促进商品要素资源在更大范围内畅通流动”“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”正当其时。
汽车产业的附加值大，价值链条长，技术水平高，对各地区的生产、消费、就业、税收等都有巨大的拉动效应，因此汽车市场发展已成为我国未来产业升级和区域协调发展的重要切口，是推动我国建设全国统一大市场的重要切入点。我国汽车行业在改革开放后迅速发展，目前已建成全球规模最大、品类最齐全、配套最完善的产业体系，是我国建设“制造强国”的有力支撑。2021年，全国汽车产量达到2652.80万辆，同比增长4.75%；全国交易额超过亿元以上的汽车市场数量为172个，汽车类摊位数达到67574个。汽车产业增加值长期占我国GDP约10%左右，2020年全国汽车零售市场成交额增加至4312.75亿元。汽车产业作为我国的支柱产业之一，上游连接冶金、钢铁、塑料、能源等投入品，中游对接整车制造、组装等产业，下游延伸至金融、销售、服务等行业，同时，“双碳”目标的提出和环境保护理念的普及将进一步促进我国新能源汽车市场的发展，因此汽车市场的健康发展能够带动一系列重要行业的市场发展。
汽车市场存在明显的地域特性和严重的地方保护
在改革开放过程中，中央政府将部分权力陆续下放到地方政府，为地方政府发展本地经济提供了激励，但也同时造成了地方利益不断强化。特别是1994年分税制改革鼓励地方政府积极参与区域间经济竞争，并利用行政权力实施贸易壁垒，维护本地企业的利益，造成了我国区域间的市场分割。具体来看，导致市场分割的原因主要分为经济因素和政治因素两类。就经济因素而言，地方政府承担着增加本地财政收入的责任，而通过设置贸易壁垒保护本地企业能够获得稳定的税收来源，保证本地税收收入和就业，因此本地企业更有可能得到本地政府的地方保护。就政治因素而言，由于地方官员的政治晋升前景与各管辖地区的经济绩效直接联系，地方政府官员通常会通过构建壁垒的方式对本地企业进行保护，特别是近年来在政绩考核和地区间竞争的双重压力下，地方政府延续着干预市场的路径依赖。
我国地区间市场分割随着时间推移展现了不同的形式。早期主要以显性的地方保护为主，表现为限制本地资源和原材料流到外地。随着市场化程度的提高，地方政府对本地产业的保护开始以隐蔽的措施为主，主要表现为地方政府和地方司法部门对外地企业设置不同程度的市场准入限制或歧视。其中包括为本地企业创造垄断条件或提供低价的土地，在政府采购及招投标时优先考虑本企业等。市场分割削弱了市场机制配置资源的有效性，导致了生产无效率，既不利于发挥地区比较优势，也不利于发挥规模经济，造成市场的无序竞争和寻租泛滥，带来了巨大的福利损失。
以生产与消费在区域间分布不平衡为代表的市场分割现象与地方保护政策，是影响我国汽车市场进一步成长的重要因素。鉴于汽车产业具备拉动经济、带动就业和增加财政收入的多项功能，中国各级政府从上世纪80年代开始制定并实施各种针对汽车行业的激励政策，不断加强汽车产业在地区经济中的支柱地位。在新冠肺炎疫情初步缓解之后，许多地方政府陆续制定了一系列刺激本地汽车消费的政策，希望通过扶持本地汽车企业拉动复工复产，实现经济的复苏与增长。这类政策虽然有利于激励本地的汽车消费，但同时也在无形中歧视了外地汽车产品，构筑了无形的贸易壁垒，不利于区域间产品的自由流动。《意见》明确指出，要“及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策”，为建设全国统一的汽车市场指明了发展方向。
从消费来看，作为重要消费品之一的汽车消费在我国具有一定的地域性特征。目前，汽车是我国居民消费中最主要的耐用品。耐用品能够在较长时期内提供效用，同时具有资产和一般非耐用消费品的特性。耐用品消费是衡量居民家庭消费水平的重要标志，对助推宏观经济发展及提高居民生活水平来说意义重大。家用汽车的购买以及与汽车使用相关支出（汽油、零配件等）的消费造成了家庭消费结构的区域不平衡，汽车的消费省区主要集中在东部沿海省区和四川省。基于需求模型的研究发现，虽然中国汽车市场的产品和车型相似程度较高，但是不同地区间汽车对其他消费品的消费替代具有一定的区域差异，这表现为市场对汽车的需求存在显著的区域差异，一些大中型城市的汽车需求增长速度开始减缓的同时，二、三级城市的汽车需求却增长迅速。总之，尽管汽车的需求量与汽车价格、耗油成本等因素之间具有稳定的长期均衡关系，但是影响汽车需求程度最大的因素还是地区经济发展速度和城市化水平。
从生产来看，中国汽车行业价值链在全国出现不均衡的空间布局。汽车行业作为支柱型产业，产业链长，涉及面广，全国各地区的大量企业都参与了汽车相关产品的价值创造。汽车的制造材料主要分为金属材料、非金属材料和复合材料等三大类。其中，金属材料包括制造底盘、车身、车顶、横梁和排气管等的钢，制造油箱的铁，制造车轮、发动机缸体、铝合金油箱的铝以及镁合金等；非金属材料包括石油、陶瓷、塑料、玻璃、橡胶、皮革等，特别是来自汽车工业的橡胶需求约占全球橡胶总产量的80%；复合材料包括纤维增强陶瓷和纤维增强金属等。从产品的生产链条和价值链环节可以看到，汽车整车制造业主要集中在广东、河北、山东、河南、江苏和浙江等省份，汽车零部件及配件制造业企业超过70%的份额分布在上海、湖北和广东。总之，虽然我国汽车工业目前主要集中于东北、京津冀地区、长江中下游地区和珠江三角洲地区，但是我国并没有出现整车和零部件企业临近的空间集聚现象，地方保护和市场规模对新建企业的区位选择具有显著影响。
由于汽车行业具有资本和劳动双密集的特点，对于拉动经济增长具有明显的作用，因此各地政府纷纷采取汽车产业扶持政策，汽车市场呈现区域间分割的格局。汽车产业的退出成本很高，即使区域间出现了无效率的汽车产业配置，地方政府也通常利用非市场手段保护本地汽车企业，通过制定行政法规建立市场准入壁垒，不允许对本地有冲击的产品进入本地市场，如规定不予外地车上牌照、加收各种附加费等。地方政府确有动机与地方国有汽车企业合谋以获得更大的经济利益并规避中央政府的管制，其结果是中国汽车产业的市场结构表现为由于市场分割、地方保护等因素导致的区域性行政垄断。从区域分布来看，中西部地区的汽车市场分割情况较为严重；从产业发展来看，汽车消费市场和汽车产业逐渐向中西部转移，未来中西部地区将成为汽车消费的主力。
另外，还有一系列现象说明了汽车市场存在区域分割问题。首先，与关税相比，国内消费税保护了国内汽车制造商的本地市场份额，进口车和国产车的弱替代使得本地居民只能将部分需求从进口汽车转移到国产汽车。其次，区域间同类汽车产品的市场定价存在明显差距，这类价格歧视作为一种重要的营销策略，也反映了汽车企业的垄断势力以及区域间市场的分割程度。再次，我国的汽车销售市场存在一种基于地区和性别的价格歧视，即在控制其他人口特征的情况下，居住在当地或在当地出生的男性相对于非当地人以及女性可以获得汽车产品的额外折扣（Chen et al.，2018）。最后，企业间的价格合谋则导致汽车企业在区域间的产品价格出现联动。虽然目前尚未发现我国乘用车行业任何内部或跨集团价格合谋的证据，不过Hu et al.（2014）开展的一个实验表明，如果集团公司合并，那么本土汽车品牌将获得更多的市场份额和利润。
影响汽车市场均衡发展的公共政策
经济长期高速发展使得我国汽车保有量快速增长，各地政府及当地汽车生产厂商顺应汽车消费的地域性差异化特征，根据区域差异制定有效的汽车消费政策，通常能取得较好的效果。但由于地区间经济基础、环境限制、地方政策等方面的不同，各地政府陆续出台的激励本地汽车产业的政策一方面造就了数个大型的汽车产业集群，另一方面过度的政策激励在实质上造成了一定的效率损失。
首先，历年来中央政府和各级地方政府陆续颁布了多项重大的鼓励汽车发展的产业政策。1994年，《90年代国家产业政策纲要》将汽车制造确立为国民经济的支柱产业；同年，《汽车工业产业政策》明确指出“力争到2010年成为国民经济的支柱产业，并带动其他相关产业迅速发展”；2004年，《汽车产业发展政策》实施，涵盖政策目标、发展规划、产品开发、零部件及相关产业等12大类内容；2010年，《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》与《关于促进企业兼并重组的意见》的实施进一步贯彻和落实了重点产业调整和振兴规划。2012年的《“十二五”汽车工业发展规划意见》和2017年的《汽车产业中长期发展规划》，为我国汽车产业的发展进一步指明了方向。除了这些纲领性文件，中央政府还陆续清理、取消了一些关于限购汽车的不合理文件、法规，取得了一定的成效。例如，2009年颁布的《汽车产业调整和振兴规划》，要求取消包括牌照注册数量、车型限制、各种区域市场保护措施、各类行政事业性收费、外地汽车进城收费以及其他直接或间接影响汽车购置的措施。但是，由于汽车产业地位特殊，地方政府出于激励经济增长、获得财税收入和增加本地就业等考量，纷纷出台了大量激励本地汽车产业和消费的政策，客观上使得全国汽车市场一体化的进展十分缓慢。
其次，一些消费政策，例如摇号制度、牌照拍卖、限行政策、户籍制度和交通政策等，都对汽车市场发展造成了一定的负面影响。首先，为阻止汽车数量的快速增加，中国部分城市实施了一系列汽车限制政策，其中汽车摇号政策和牌照拍卖系统在抑制中国大城市汽车消费量的快速增加中发挥了明显作用。汽车牌照限制政策确实对汽车保有量的增长产生了显著影响，例如在实行车牌拍卖或车牌抽签系统的城市，城市家庭的汽车保有量与汽车消费增长低于其他城市。汽车限行政策通常包括尾号限行、区域限行与时间限行。这一政策在北京、广州、西安、长春、成都、杭州、哈尔滨、济南、天津、武汉、郑州等一系列大城市陆续实施，对汽车消费特别是外地汽车消费均有显著的负效应。非本地城市户口的居民，包括外来的流动人口和来到城市的当地农村居民，不能获得汽车牌照和社会住房等，这些针对流动人口的制度性歧视往往会扩大城乡家庭在住房和汽车拥有量方面的差距。
疫情以来，各地还颁布实施了大量的鼓励本地汽车消费的政策，在客观上进一步的加剧了汽车市场的分割。例如，2020年某市发改委发布政策，规定消费者在指定经销商购买本地车企生产的车辆并上牌落户，可获得裸车价款3%的一次性补贴；某省政府发布《关于实施汽车消费专项奖励的通知》，对新购买由本省整车企业生产的汽车并在省内进行机动车注册登记的居民给予购置车辆一次性消费奖励。
对策建议
总之，汽车市场是全国统一大市场的重要组成部分，是建设国内国际双循环新发展格局的重要支柱和发展抓手。需要发挥《意见》中重点提到的“有效市场”和“有为政府”的综合作用，建设统一开放、竞争有序的汽车市场，合理科学布局汽车价值链以及设计实施区域协调的各项政策，持续推进构建汽车产业全国统一大市场。
具体的做法如下：第一，推进国内汽车产业链的重构，发挥各地区的比较优势，在全国范围内布局汽车零件、系统软件、整车制造、销售服务等各类企业和企业集群；第二，打造一批极具竞争力的龙头汽车企业，改善当前汽车行业集中度不足以及新能源汽车等产品的恶性竞争现象，发挥市场的筛选作用；第三，鼓励汽车企业创新，推动汽车的电动化、网联化、智能化和共享化，大幅提升一批汽车品牌的产品质量和用户体验，引导消费者的需求以破解地方保护；第四，清理各地保护政策，推进各地的汽车补贴尽快退坡，同时设计出更有效果的政策组合，建立全国公平一致的激励机制；第五，鼓励汽车企业参与国际市场竞争，学习国际先进汽车企业的技术和经验，以更新更好的产品引导国内市场的不断整合。
【对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生张康对本文亦有贡献】
来源 |《国家治理》周刊2022年6月合刊
原文标题 | 全国统一大市场建设的限制与突破——以汽车产业为例
作者 | 对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授 行伟波
新媒体编辑 | 程静静
原文责编 | 程静静
美编 | 石玉
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