珠海市政府近日印发《珠海市市属国有企业重组整合方案》，珠海市下属国企数量由16家减少为12家，同时格力集团将改组为国有资本投资运营平台，重点围绕集成电路、高端制造、生物医药、人工智能和数字金融等战略性新兴产业进行投资布局，发挥国有资本对珠海经济和产业发展的引领带动作用，进一步调整优化国有资本结构。这标志着备受关注的地方混改重头戏的格力混改落下帷幕，成为十九大以来的国资改革探索的样板。
此前格力集团旗下重点上市企业格力电器已经通过股权转让的方式实现了国资退出控股地位，转而形成由新进的战略投资者大股东、管理层、核心经销商共同持股的股权结构，进一步深化了企业的混合所有制改革，有助于推动形成更为市场化的公司治理机制，被普遍认为是一个对各方利好的结果。首先是战略投资者高瓴资本以极小的投资成本获取了格力电器这样优质的高端制造业企业资产，获得了丰厚的投资回报。在高瓴资本416.6亿元的投资成本中，高瓴资本此次的并购主体珠海明骏只拿出了218.5亿元自有资金，而目前账面收益已超60亿元。以董明珠为首的管理层及相关一致行动人未来将持有格力电器15.3155%的股权，超过高瓴资本所持格力电器的股权比例。因此，管理层将能影响9个格力电器董事席位中的4个席位，使得管理层实质上掌握了公司的经营决策权，有效化解了可能的公司僵局问题，提升了经营决策效率。原大股东格力集团及其实控人珠海市国资委则通过此次股权转让获得大笔资金用于国有资本投资运营平台的启动建设，未来将加大对战略新兴产业投资引领，为地方培育更多格力这样的优质企业。从实质上来说，格力混改模式就是国资在确保自身权益的情况下放弃企业控制权，通过股权结构多元化推动企业进一步高质量发展，同时将国资资源配置到了更需要的领域。
一般而言，国企的资本回报率、净资产收益率和创新能力等指标相对低一些，并且存在产能过剩、僵尸企业以及地方隐性债务等附带问题。造成这种情况的原因主要是国企没有厘清理顺政府和企业的关系，欠缺适应市场化的现代企业制度，使企业受行政化体制机制的束缚过多。更重要的是的很多国企依然没有成为真正承担经营管理风险的市场主体，拥有政府兜底的隐性担保，国企经营失败的成本可以直接转嫁给政府，导致政府与国企“委托-代理”关系下的道德风险。
目前，各级国资监管机构直属国有企业大都为国资全资，几乎不存在多元化股权制衡的问题，这类国企的领导人也大都为各级政府的派出官员，代政府行使管理国有资产的权利，而不是企业所有者更不是职业经理人，主要受国资监管机构的考核和各级组织部门约束。当前对国企管理者的考核激励相对市场情况还是较为保守，导致国企管理者缺乏做强做优企业的适当激励，这也直接影响到了更多为利润中心的国企子公司的经营管理。例如，央企总部的领导人一般均为部级官员，属于国务院国资委和中央组织部派出并管理的官员干部，他们在任期届满离开自身岗位后很可能空降到其他机关部门任职，因此缺乏长期做好企业的激励，而更多是注重自身任期内的表现。国企内部治理和管理随着领导人换届也会数年就发生大变化，企业发展取决于官员型领导人的个人政治诉求，某些领导人在任期内大搞政绩工程就很可能造成企业经营问题。虽然领导人问题也存在于民企中，但民企的领导人一般也是企业所有者而不是代理人，在没有隐性担保优势情况下更多追求提升经营管理水平，对企业发展有较长远的考虑，更能做到企业资源的市场化有效分配。 长久以来对国企改革存在一定的误解，将其等同于私有化或者实现政企分离，认为国资退出并将企业资产卖给民企即可以解决问题。在实践中，国企改革要面对国资监管机构的严格监管审批，股权转让价格等条件受国资监管法规保值增值要求所限制，还要兼顾员工安置问题和外部投资者等各方利益，很难通过出让股权的简单“甩手”方式解决问题。
对于很多竞争力和效益较差的老国企，国资所代表的信用和政治资源是其所拥有的极少数甚至唯一的优势，国资退出并不符合这部分国企的利益，在客观上阻碍了国资退出这类低效率国企和重新优化配置资源到其他企业。很多“老大难”国企往往进行混改也没有外部投资者愿意接手，而且员工可能出于不满意补偿等理由通过职工代表大会否决改革方案，造成这类国企混改难以推进。对于不能正常经营的国企，在很多情况下作为国企老板的各级政府出于维护稳定的考虑持续以信用支持乃至行政手段维持企业不进行破产，造成当地政府尾大不掉的包袱，对经济转型升级形成了实质阻碍。国企改革纪录片《绝境求生》中就记录了传统国企中核钛白的破产重整过程，从中能看到我国国企破产重整面临的多方面困难和阻力。
目前我国的国企整体上可以分为竞争类和功能类两类，均主要为各级政府下辖的国有资产监督管理机构所有和监管，而金融类的国企由各级财政部门所有，文化类国企则由宣传部门所有。竞争类国企一般更倾向盈利和国资权益的保值增值，而功能类国企则更为注重保障国计民生和执行政府政策。在目前国资分类监管方针下，国资退出控制权的民营化模式对格力电器等竞争类国企更为可行，尤其是对于行业竞争力强、公司治理规范、经营管理成熟的竞争类国企，国资退出控制有利于提高企业经营效率，外部投资者在获取丰厚回报的外也可以带来更多资源促进企业发展。
民营化对于能源、交通等保障国计民生的战略性行业的国企则可能存在一定的风险和困难。在目前战略性相关行业价格受政府管控的环境下，民营企业可能须承受长期亏损的风险，这不符合大多数民企的意愿和财务承受能力，除非由政府通过财政等手段给予补贴，否则会对公共福利造成负面影响。如果让原本属于功能型国企的社会民生工程改由民营企业来从事，而其中蕴含的社会政治风险则可能由政府承担，政府显然也缺乏实施动力。功能型国企尤其是地方平台公司还是地方政府从事政策性投资和项目的主要抓手，没有地方政府会愿意自废手足。因此，目前普遍存在政府将相关行业特许经营权交给功能类国企的做法，即便这在客观上导致了所有制歧视。目前功能类国企的改革更多是在不丧失国资控制权的情况下引入一部分民营或者外资股份，如中国联通混改就是在国资保持控股的情况下引入了民营互联网龙头企业提升经营效率。
国企改革应遵循中国特色社会主义市场经济渐进式改革的经验规律，在依托市场化手段的同时，结合我国国资国企的实际情况，逐步完善现代企业制度，优化国资布局，以此实现国企高质量发展和国民经济资源优化配置。建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是国企破除体制机制障碍的主要途径，也是国企改革仍然在努力的方向。国企需探索科学可行的出资人制度和公司治理结构，建立完善的管理制度，提升治理和管理水平。国资优化配置则关系到国民经济的稳定健康发展，国有企业应合理配置国资资源，加快退出落后、淘汰的产业领域，加快进入战略新兴产业领域，与民营企业形成差异化又互补的布局，积极推动国民经济转型升级。目前在具体做法上，十九大提出国有资本授权经营体制改革，加快推动国资监管系统以管资本为主推动职能转变；组建国有企业资本运营公司，探索对国有企业权益实行市场化的管理、重组和出清，优化国资布局；组建国有资本投资公司，简化国企投资管控，将国有资本引向战略新兴产业聚集，引领有关产业发展。
各级国资委从“管人管事管资产”逐步转变成“管资本”，取消和授权一批审批事项，探索通过国有优先股、特殊股和国资运营公司等形式履行好出资人职责。在国资布局优化方面，珠海市此次国企改革的主要做法也是本着“产业相近、行业相关、主业相同、优势资源集中”的原则将所有国企纳入战略新兴产业板块、基础设施和城市运营板块、现代金融板块、高端服务业板块、公益保障板块五大板块，推动资源向优质企业和重要领域集中，以消除企业间同质化无序竞争，增强核心竞争力。其中，战略新兴产业板块主体企业格力集团将打造为国有资本投资运营平台，通过市场化手段优化配置国资资源，推动战略新兴产业资源聚集。
格力混改模式对于优质地方国企的改革有标杆性借鉴作用，随着国务院国企改革“双百行动”的推进，预计将会有更多优质国企选择格力模式的改革道路。对于那些尚未完成混改和上市的优质国企，可以通过员工持股或者引战、上市的方式完成改革，届时会有更多的优质国企上市公司。国资运营公司将通过重组整合的方式实现大多数同类国企的优势资源集中，进一步做强做优国企。对于经营情况较差、问题包袱较多的国企，未来改革方向是在满足员工权益情况下稳步有序退出，与此同时地方城投等平台类公司的隐性政府信用也将加快被打破，加快实现国企形成现代市场经济主体地位。
（作者系国有企业问题研究者）
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