文|凯风
有城市在扩张，有城市在收缩。
01
全国第一个“财政重整”的地级市来了。
日前，黑龙江鹤岗市发布了一则通知：“因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，敬请理解”。
因财力情况而取消基层招聘，这是鹤岗继房子跌回白菜价之后又“诞生”的另一个新纪录。
作为煤都，鹤岗因煤而兴，又因煤炭资源枯竭而衰。随之支柱产业衰退，经济、财政、人口都出现明显收缩，而房子也随之跌回了白菜价。
如今，鹤岗的GDP还未回到10年前的峰值，而每年的财政收入仅有20多亿，相当于财政支出的1/6左右。
当地人口也在持续流出。第七次人口普查数据显示，鹤岗常住人口从2010年的105.8万人下降到2020年的89.1万人，减少15.81%。
受基本面影响，鹤岗房价跌到了全国最低，土地财政难以为继。
目前，鹤岗一套房子最低只要3万元，房价仅有2000元左右，深圳一套房子在鹤岗能换几栋楼。
因此，鹤岗被视为典型的收缩型城市，而像鹤岗一样的城市不在少数。
仅仅东北，在30多个地市中，过去10年，仅沈阳、大连、长春3地人口正增长，其他地区全部负增长，降幅最高的高达30%。
所以，支柱产业不再，财政无处增收，卖地收入也完全指望不上，鹤岗财政重整的出现就不是偶然了。
事实上，对于收缩型城市，发改委早已明确，收缩型城市要强身瘦体，转变惯性的增量规划思维。
只有这样，才能避免债务困境。
02
无独有偶，前不久，河北霸州市因大规模乱收费等问题被督查整改。
据通报，为弥补财力问题，当地违规向下辖乡镇下达非税收入任务，组织开展运动式执法，仅11月13个乡镇当月入库罚没收入，就高达1-9月月均罚没收入的80倍。
这背后，与环京楼市持续低迷不无关系，这在《房价连跌4年多，有人弃房断供……》一文有详细分析。
房价持续走低，导致土地流拍率攀升，当地卖地收入大幅锐减。
据克尔瑞数据，2021年霸州共供应90宗地，成交53宗，流拍率约41%，成交总价约14.3亿元。
这也充分说明地方政府的财政困境，更说明了房地产是如何与地方经济深度捆绑的。
可见，无论是鹤岗还是霸州，都遭遇了经济增速放缓、财政收入下滑、卖地收入大幅锐减等问题。
面对财政困境，乱收费显然不是解决之道，而财政重整则是最后不得不进行的选择。
03
财政重整，不等于政府破产，但足以说明债务扩张到了尽头。
事实上，鹤岗不是第一个遭遇财政重整的地区。
早在2018年，四川资阳市的雁江区和安岳县，就率先实施过“财政重整”，不过这两个都是县级单位，而鹤岗是首个地级市。
所谓财政重整，指的是在债务高风险地区，在保障基础民生支出的基础上，通过开源、节流、处置政府资产等方式重新实现财政平衡。
暂停政府基层工作人员招聘，正是财政重整的标准流程之一。如果情况更为严重，或许还要压缩办公经费，乃至核减机构编制、人员。
当然，鹤岗还没走到这一步。
值得注意的是，财政重整只是阶段性应急措施，只要债务风险得到缓解，财政重整状态即可得到撤销，资阳的两个县区在2019年就已“摘帽”。
那么，什么样的城市必须启动财政重整？
根据2016年发布的国办函88 号文，如果一般/专项债务付息支出超过当年一般公共/政府性基金预算支出10%，必须启动财政重整。
换句话说，如果地方债务每年的利息支出，超过了财政收入的10%，就必须实施财政重整。
数据显示，2020年，鹤岗市一般公共预算收入仅为23亿元，而当年财政支出高达136.8亿元。
财政支出是收入的6倍左右，地方财力早就不足以支撑正常支出，这部分缺口，要么依靠卖地收入，要么依靠来自上级的转移支付。
鹤岗依靠的正是转移支付。
2020年鹤岗市转移支付收入为104.6亿元，相当于当地一般预算收入的4.5倍多。
同时，2020年鹤岗的地方债务余额高达131亿元，接近财政年收入的6倍。如果债务继续膨胀，而财政收入持续降低，那么就会触及债务重整的门槛。
04
债务问题，不只是鹤岗一地面临的压力。
许多地方习惯了扩张性思维，地方债务不断膨胀，一旦遭遇经济增速放缓、房地产市场横盘乃至下行，财政收支就会出问题。
事实上，地方债务居高不下的不在少数，全国只有东部5省债务率在警戒线以下。
根据中国首席经济学家论坛研究院副院长林采宜的统计分析，在内地31个省份中国，仅上海（67%）、广东（71%）、北京（78%）、浙江（79%）和江苏（84%）等五个省市的地方政府债务率位于100%的风险警戒线以下。
相比而言，青海超过500%，黑龙江、宁夏、内蒙古，三个省市自治区的地方债务率超过300%。
事实上，东部地区一直都是财政转移支付的主力。
根据粤开证券的研究分析，2019年仅有广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、天津、福建6省对全国财力形成净贡献，广东以8307亿元的净贡献额位居首位。
必须指出的一点是，财政转移支付是大国经济发展的必然。
正如《7个北方大省，“养”活半个中国》一文所分析的，不同地区资源禀赋不一、发展程度不同，东北是大粮仓，西北是能源基地，东部地区的财政盈余转移到西部和东北地区，也是均衡发展的题中之义。
不过，只有6省财力净贡献，足以说明许多地方的财政难以自给自足。
在这些省份，省会由于资源集聚的因素，财力一般都相对充盈。
而三四线城市由于经济、产业、人口等基本面的收缩，再加上疫情冲击，财政收支很容易出现问题。
如果仍旧维持扩张思维，债务仍在膨胀，那么金融风险就会随之而来。
05
这意味着，地方政府必须要学会过“苦日子”了。
前不久的重要会议明确提出：
落实党政机关过紧日子要求，降低行政成本。要坚决遏制新增地方政府隐性债务，稳妥化解地方政府隐性债务风险隐患，确保财政可持续。
这背后，是经济面临需求收缩、供给冲击、预期减弱等三重压力的直接影响，但也与经济从高增速阶段走上中低增速阶段的背景不无关系。
这会带来什么影响？
一方面，债务限制扩张，一些城市大建新区、铺大摊子向外扩张的玩法，恐怕行不通了。
另一方面，铁饭碗的“含金量”也会下降。一些人的年终奖、绩效津贴肯定要遭遇调整。又稳又高薪，或将成为奢望。
当然，这里说的是含金量，而不是吸引力。
这几年，铁饭碗的吸引力有增无减——
2022年国考报名人数超过212万人，最终参考人数142万人，分别是10年前的1.6倍、1.47倍，双双创下历史新高。