资源机会成本视角下如何健全生态补偿机制
——以国有林区停伐补偿中的福利倒挂问题为例
一、引言
健全生态保护补偿机制是党中央、国务院的重要部署，也是推进生态文明建设的重要任务。目前，中国已建立基于资源、区域、流域等不同层级的生态补偿机制，取得了积极成效，但仍面临补偿机制不完善、补偿覆盖范围有限、补偿客体划分不明确、相关主体协调难度大等问题，在“补什么”“补给谁”“补多少”等关键问题上没有明确的理论和政策依据（李文华和刘某承，2010）。
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生态补偿的实质是对资源机会成本的弥补，而识别资源机会成本需要考虑整个资源利用链条上的活动和群体。当生态补偿机制不能充分识别资源机会成本时，就可能引发资源利用链条上不同群体的福利水平发生反转，即产生福利倒挂问题。本文聚焦国有林区实施全面停止天然林商业性采伐（下文简称“全面停伐”）政策背景下，采运职工和加工职工两个群体在受到全面停伐补偿政策干预后的差异化福利变动，探究现行生态补偿机制中资源机会成本识别不充分的成因、影响路径和后果。本文重点回答：第一，为什么生态补偿机制需要从识别资源机会成本的视角进行系统设计？第二，哪些重要因素导致现行生态补偿政策下资源机会成本识别不充分？第三，资源机会成本识别不充分如何造成资源利用链条上不同环节群体的福利倒挂问题？
本文的边际贡献主要有：一是理论上，明晰了健全的生态补偿机制应建立在充分识别资源机会成本的基础之上，阐明只有重视资源利用全链条的活动和群体，才能统筹解决“补什么”“补给谁”“补多少”的问题，避免福利倒挂及其他相关问题。二是实践上，有利于明晰生态补偿的原则、方法和路径，对制定和完善森林及水生生物、草地等自然资源的生态补偿机制具有借鉴意义。
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二、文献回顾
（一）资源机会成本视角下生态补偿的理论探究
已有研究指出了中国生态补偿存在的问题，如不能满足补偿客体的多样化需求（刘晓莉，2019）、缺少对受偿地区发展权利的关注（贺涛和孙华贵，2018）等，但未从资源机会成本视角充分探讨如何完善生态补偿机制，更缺乏对资源机会成本识别不充分所产生影响的研究。此外，中国已进入新发展阶段，随着相关加工及休闲观光等第二、三产业的迅速发展，生态资源涉及的资源利用链条在不断延展。原先以资源利用方式和利用强度变化为基础的生态补偿机制设计，会与现实情况发生很大偏离（李文华等，2009；Kroeger，2013）。
（二）生态补偿实践面临的挑战
生态补偿的实施主体通常为政府，生态补偿资金不够充足。其次，中国生态补偿的政策文件繁杂，表述各行其是，政策衔接不足，加大了明确补偿客体的难度。再次，生态补偿的补偿客体一般处于弱势地位，不完善的生态补偿机制会降低部分群体的福利，导致生态保护修复的效果受损。
（三）国有林区全面停伐相关研究
部分研究聚焦于全面停伐对产业转型及职工福利的影响，也有研究关注停伐补偿的制度优化，对生态补偿政策的必要性、可操作性、可持续性等做了探究。尽管已经关注生态补偿政策对不同群体产生差异化冲击的问题，但未将此与如何健全生态补偿机制关联起来，也没有从资源机会成本视角探究健全生态补偿机制的方向路径。
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三、理论分析框架
（一）资源机会成本识别不充分的形成机制
第一，认知不足导致资源机会成本非充分识别。生态补偿具有一定实践基础，然而，对如何基于资源机会成本进行生态补偿，已有文献并没有明确指出，在实践中政策制定者也缺乏相关倡议与行动。以国有林区为例，森林资源衍生了庞杂的采运、加工和木制品销售等群体，但现有停伐补偿主要考虑森林采运群体的机会成本，即对限制森林采伐带来的涉林收入损失进行补偿，并未充分考虑资源利用链条后端的群体（如在板材加工厂等工作的群体），其中重要原因就是理论储备和实践经验不足，由此导致认知存在盲区，进而限制资源机会成本的充分识别。
第二，财政补贴资金不足导致资源机会成本非充分识别。目前，国有林区停伐补偿的资金来源为天然林资源保护二期工程的财政转移支付，并无其他补偿资金来源。根据国务院批准的天然林资源保护二期工程实施方案，中央财政只安排森林管护费，不再额外安排森林生态效益补偿基金，这使得森林生态补偿资金的总量进一步受限，并不具备覆盖森林资源利用全链条的能力。而且中央层面并没有安排专项资金核查资源利用链条上各群体的数量及其受到的实际影响，国有林区缺乏足够的物质条件去充分识别资源机会成本。
第三，相关主体间协调不足导致资源机会成本非充分识别。中央政府作为生态补偿资金的提供者，倾向于统筹照顾各方利益，但对补偿实际情况的了解要依赖于地方政府的反馈。由于认知不足、财政补贴资金不足等问题，地方政府很少从全产业链角度综合考虑和识别资源利用机会成本。生态补偿政策实施后，各资源利用链条上的主体倾向于为自身争取更多利益分配，一般较少反馈其他主体的情况和诉求。
假说1：认知不足、财政补贴资金不足、相关主体间协调不足导致国有林区停伐补偿对资源机会成本识别不充分，进而对资源利用链条前端和后端的两个群体的福利水平产生差异化影响。
（二）资源机会成本识别不充分形成福利倒挂的机制
本文依托可行能力理论分析国有林区采运群体和加工群体的福利倒挂问题。相同的资源或商品在不同群体的不同内生转换因素和外生政策变量的影响下，会转换为不同的功能性活动向量，对应不同的福利水平（李欢和张安录，2019）。参考袁方和史清华（2013），本文选择的功能性活动向量包括个体的经济条件、社会机会、防护性保障和心理感受。文中界定的内生转换因素包括个体异质性、社会氛围差异和人际关系差别。外生政策在本文中是指国有林区实施的停伐补偿。
关于国有林区采运群体和加工群体福利倒挂的形成可划分为两个阶段。第一个阶段为全面停伐实施前。初始国有林区采运群体和加工群体的福利水平相同。受市场经济影响，加工厂改制，吸纳和培养了具有较高人力资本水平的职工，经过一段时间的发展，加工群体的福利水平上升。同期，林场没有同步提高市场化水平，转而更依赖政策主导，采运群体的福利水平不变。在此阶段，加工群体的福利水平高于采运群体的福利水平。
第二个阶段为全面停伐实施后。采运群体和加工群体的福利水平均有所下降，但相较而言，加工群体福利水平高于采运群体。2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求合理安排停伐补偿。然而，由于没有充分识别资源机会成本，停伐补偿更多地关注资源利用链条前端的采运群体，没有充分考虑资源利用链条后端的加工群体因原料难以为继而丧失工作机会的问题。停伐补偿后，采运群体得到有效保障，其福利状况逐渐恢复，而加工群体没有得到足够补偿，由此形成了福利倒挂。
假说2：在资源机会成本非充分识别情况下，停伐补偿使得初始福利水平发生反转，出现福利倒挂，即具有低水平内生转换因素的采运群体的福利水平上升，而具有高水平内生转换因素的加工群体的福利水平下降，不再高于采运群体。
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四、案例研究
（一）研究设计
本文选择长白山森工集团下的仲乡林场与和龙人造板有限公司（下文简称为“和龙公司”）作为研究案例。仲乡林场处于森林资源利用链条前端，而和龙公司处于森林资源利用链条后端。选择这两个案例具有合理性和代表性：第一，在生态补偿机制框架中，森林生态补偿开始得最早（李文华等，2007），在自然资源生态补偿中具有典型性和可借鉴性。第二，长白山森工集团完整经历了从早期采伐木材获取经济效益到全面停伐后大力保护和培育森林、积极推进产业转型的全过程，其所在区域是国家生态屏障，是研究森林生态补偿政策的典型和重要区域。第三，仲乡林场与和龙公司是生态补偿政策干预下社会经济变化的缩影，在国有林区具有普遍性。
（二） 案例分析
1.全面停伐前的福利水平格局：采运群体低，加工群体高。
在内生转换因素上，加工群体优于采运群体，表现为加工群体具有更高的专业技能水平。由于全面停伐前功能性活动向量主要受内生转换因素影响，具有高水平内生转换因素的加工群体的福利水平相对较高，即在经济条件和心理感受方面加工群体的福利水平更高，形成了加工群体福利高于采运群体的福利水平格局。
2.全面停伐后停伐补偿对采运群体和加工群体的差异化冲击。
理论上，国有林区受全面停伐影响的群体都应该得到合理补偿，但由于国有林区实施停伐补偿缺乏足够的理论认识和相关实践经验，森工集团获得的用于生态补偿的财政补贴资金不足，以及森工集团协调不同群体间利益诉求的意愿和能力也不足，导致停伐补偿中没有充分识别森林资源利用的机会成本，未对加工群体进行充分补偿。综上，假说1得到证实。
3.全面停伐后的福利水平格局：采运群体高，加工群体低。
停伐补偿实施后，两个群体的内生转换因素虽维持相对稳定，但政策冲击对两个群体的功能性活动向量产生了差异化影响，表现为加工群体的经济条件提升有限，社会机会获取更加困难，防护性保障水平下降，心理感受变差。具有较高水平内生转换因素的加工群体虽掌握较多的专业技能，但其专业技能在萎缩的地方木材加工行业中不能再发挥作用。最终，受到停伐补偿的影响，加工群体高于采运群体的福利水平格局演变为加工群体低于采运群体的福利水平格局，这一反转即为福利倒挂。据此，假说2得到验证。
五、结论与讨论
（一）研究结论
本文通过对国有林区停伐补偿的案例分析，展示了采运群体和加工群体福利倒挂现象的形成过程，由此从资源机会成本视角思考健全生态补偿机制的方向和路径。本文得到以下结论。第一，认知不足、财政补贴资金不足和相关主体间协调不足导致现有生态补偿机制没有充分识别资源机会成本。第二，在资源机会成本非充分识别下，生态补偿政策的实施会打破初始的福利水平格局，形成福利倒挂。第三，与资源利用链条前端的采运群体相比，资源利用链条后端的加工群体一般具有较高水平的内生转换因素，在没有外生政策冲击时相应具有较高的福利水平，而当受到停伐补偿的外生政策冲击后，加工群体不能再通过木材加工产业提升自身福利水平，同时由于生态补偿惠及不足，加工群体相对较高的福利水平变得相对较低。
（二）健全生态补偿机制的方向与对策建议
1.充分识别资源机会成本是健全生态补偿机制的方向
中国经济社会发展已进入新阶段，健全以资源机会成本充分识别为基础的生态补偿机制，是促进生态保护修复行稳致远的必要举措。一是能够适应资源利用链条不断延展和加粗的发展形势。虽然诸多学者早先就已经提出要考虑生态项目对产业发展的影响（例如李文华等，2007；秦艳红和康慕谊，2007），但当时生态建设的深度和广度以及资源利用的多元化程度都远不及当下，因此，生态补偿实践中一直未能明确并充分落实资源机会成本的充分识别。而在当前新的发展阶段，农林牧渔业的经济活动领域正由传统的种植和养殖向加工流通、品牌营销、休闲旅游、生产性服务拓展，特别是随着乡村振兴战略的深入推进，乡村新产业、新业态延展了资源利用链条，扩充了资源利用带动的群体。在此情形下，生态补偿政策十分有必要识别资源利用全链条上的活动和人群。
二是有助于精准识别补偿客体。生态保护修复项目对资源利用链条上各群体的影响程度不同，既可能出现像本文案例研究中的采运群体和加工群体同时受到负面影响，也可能出现如长江十年禁渔计划中捕捞和休闲渔业主体丧失就业机会。生态补偿应对不同的补偿客体进行差异化考量。反之，没有充分识别资源机会成本的生态补偿往往采取“一刀切”，缺乏针对性，这不仅造成资金低效使用，也不利于维护公平。
三是有利于拓宽补偿资金的来源，建立动态性的成本分摊机制。限制资源直接利用（如砍伐木材）会带来优势生态资源的积累，创造发展第二、第三产业的机会。生态保护修复项目也带来了淘汰落后产能、推进产业转型的机会。对此，生态补偿要进行动态优化，考虑资源整个利用链条的价值变化，统筹全链条收益，动态性地调整成本分摊比例，强化生态项目资金支撑。
2.优化生态补偿机制的对策建议
第一，加强生态补偿客体间的协调，根据资源机会成本实施分类补偿。政策设计者应对资源利用链条上的不同群体进行摸底，依据资源机会成本“以失定补”。第二，在资金有限的情况下，积极探索多元化、非现金的补偿方式。第三，加大财政转移支付对生态补偿的支持力度，逐步扩大补偿范围。第四，积极探索市场化的生态补偿机制，建立动态性的成本分摊机制。
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原文刊发：《中国农村观察》2022年第2期