今年1月以来，印尼政府多次调整棕榈油出口政策，这种“左右为难”背后，是来自国际和国内市场的双重压力，而频繁变化的政策也反过来对国内和全球植物油市场造成冲击。
棕榈油与大豆油、菜籽油并称为“世界三大植物油”。油棕种植2年之后即可收获，并且能持续产油20多年。由于印尼国家领土面积小，全国只有33%的农业用地，产油量高而占地面积小的油棕得到了印尼人的青睐。
如今，东南亚是全球棕榈油的主要产区，印尼作为全球最大的棕榈油生产国，棕榈油总产量占全球60%左右，马来西亚的棕榈油产量占全球的25%左右。
政策频繁变化
受到新冠疫情的影响，植物油的出口物流中断，供应短缺导致全球价格上涨。印尼国内食用油价格在2021年9月超过14000印尼盾/升后一路上行，2022年1-2月达到18000印尼盾/升，不管是超市货架还是传统的市场商贩，都很难买到便宜的食用油。为此，印尼政府不断出台政策进行调整。
今年1月，印尼政府相继出台3.6亿印尼盾油价补贴，为期6个月每升14000印尼盾的最高零售限价，以及出口许可证制度。1月27日，印尼政府启动国内市场责任（DMO）机制，强制要求生产商将其产量的20%在国内出售。
3月9日，DMO份额再次调高到30%，却在3月27日被突然取消，转而提高出口税率，从375美元/吨大幅上升至675美元/吨。
△ 2021年印尼棕榈油的国内使用与出口占比。
印尼政府的这些政策都是试图增加国内供给，降低食用油价格，但是面对俄乌冲突对国际市场的巨大冲击，显得力不从心。
2月24日，俄乌冲突爆发，能源以及大宗商品市场雪上加霜。2021年全球排名前三的葵花籽油出口国分别为乌克兰、俄罗斯和阿根廷，两个关键葵花籽油出口国同时按下暂停键，迫使市场寻找代替品，包括大豆油、棕榈油和椰子油在内的所有食用油价格都在2022年2月以后迅速上涨。
传统的粮食出口国为保住国内口粮纷纷出台措施，食品保护主义在全球范围内蔓延。世界银行在4月26日的《大宗商品市场展望》中表示，俄乌冲突给大宗商品市场造成重大冲击，能源价格涨幅已达1973年石油危机以来的最大，预计农业和金属价格在2022年上涨近20%，全球价格一直到2024年底都将保持在历史高位。
国际油价上涨导致印尼国内食用油价格居高不下，屡次调整的出口政策并没有起到预期效果。3月19日，BBC印尼频道监测到的印尼食用油价格已经高达每升25000印尼盾，和去年9月的每升14000印尼盾相比，涨幅高达70%，很多贫困家庭已经无法负担昂贵的食用油价格。
即便如此，由于国际棕榈油价格普遍高于国内市场，印尼企业和贸易商仍然更愿意把棕榈油卖到国外，而不是投入国内市场，这就造成了印尼国内供给吃紧。为了解决这种难题，印尼总统佐科•维多多4月22日晚间召开内阁会议后宣布，将从4月28日起禁止所有食用油和食用油原材料出口。
供求失衡难解
棕榈油是全球应用最为广泛的植物油脂，不仅在食品工业中占据着举足轻重的地位，也广泛涉及化妆品、洗涤剂等日化产业，而印尼作为棕榈油出口量最大的国家，短期内没有任何国家能够替代。
在颁布出口禁令后，国际市场几乎所有的采购需求都转向马来西亚。但马来西亚目前棕榈油可用库存远不能弥补印尼政策造成的供给短缺。棕榈油短期供应紧张使得印度和欧洲等植物油主要的进口国将一部分需求转向豆油和菜油等品种，但是旧作库存紧张、新作播种进展缓慢，供求矛盾无法迅速缓解。
出口禁令实施后，印尼的棕榈油库存增加造成库容压力。根据印尼棕榈油协会的数据，3月份出台DMO政策之后，库存已经超过500万吨，而该国储存容量为600万至700万吨。印尼棕榈油协会秘书长Eddy Martono此前表示，全面禁止出口之后的一个月内，所有食用油储藏设施都会存满。一旦储藏空间耗尽，精炼厂就无法加工棕榈果，导致棕榈果腐烂，产量下降。
上海国际问题研究院亚太研究中心副研究员周士新表示，印尼对棕榈油出口“紧急刹车”，考虑的是本国的民生，但印尼当前的工业实力，很难消化这些原材料，反而使印尼的民生和宏观经济受损。
出口禁令未能有效遏制棕榈油高价。根据印尼贸易部数据，截至5月13日，印尼散装食用油平均价格为每升17300印尼盾，虽然从最高点有所回落，但是和印尼政府每升14000印尼盾的目标相比，仍有不小的距离。
由于政府要求的精炼棕榈油售价过低，利润空间变小，很多精炼厂选择停止生产，致使源头棕榈果滞销。印尼棕榈农民协会发表声明称，自从印尼政府宣布出口禁令以来，棕榈果价格比地方政府规定的最低价格还下跌了70%，小规模种植者深受其害。
同时由于印尼政府并未对包装食用油的售价进行限制，部分厂家选择加工出售高端包装食用油来应对政府要求的国内供给，导致市场上高价油供应充足，而低价散装油依旧紧缺。
民众的不满情绪持续累积，5月17日，印尼多个省市爆发了抗议示威活动，要求政府立即取消棕榈油出口禁令。印尼经济与法律研究中心主管Bhima Yudhistira在接受《日经亚洲》采访时表示，出口禁令并未抑制国内零售市场的食用油价格，从禁令中受益的是马来西亚的农户和棕榈油行业，印尼5月份的贸易收支会受到很大的影响。
国际市场供应紧张，在国内棕榈油价格持续高位、库存压力增加、民众和农民不满情绪激化的多重压力之下，5月19日，印尼总统佐科•维多多通过视频表示，尽管散装食用油的价格尚未降到目标价格，但考虑到棕榈油行业1700万工人的福利，印尼将解除棕榈油出口禁令。
△ 印尼总统佐科·维多多。
虽然出口禁令已经解除，但是出口并未完全放开。5月20日印尼首席经济部长Airlangga Hartarto表示在印尼棕榈油恢复出口后，政府将恢复20%的DMO政策，以确保国内存有1000万吨食用油，政府后勤事务局将被指派建立食用油缓冲储备。
5月27日印尼贸易部高级官员Veri Anggriono表示，印尼将分配大约100万吨棕榈油用于出口，优先考虑向已注册参与政府散装食用油项目的企业发放出口许可。根据印尼贸易部6月9日公布的消息，印尼将启动出口加速计划，有效期到7月31日。这表明印尼在缓解胀库压力，加速出口。
在全球食用油供应严重短缺的背景下，印尼政府试图通过限制出口，增加国内供给，平抑国内居高不下的棕榈食用油价格。但短期内，国际市场的供需失衡的局面无法改变，印尼政府不得不频繁调整出口政策，疲于应对。