日前，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下称“方案”），推进农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，鼓励超大特大城市取消年度落户名额限制。
2013年全国城镇化工作会议以后，鼓励中小城镇、严控特大城市成为城镇化工作的重心。随着中国人口流动形势的变化，政策开始调整：2016年末鼓励各地区放开放宽落户条件，二线城市开始抢人大战，2018年发改委督察1亿非户籍人口在城市落户的实施情况，并要求各城市放宽落户条件，2019年3月，发改委在年度工作重点中进一步降低了各城市落户口径的要求。
《方案》倡导、要求的落户口径与2019年基本一致。在城区常住人口分级，300万以下的城市全面取消落户限制，300-500万的I型大城市全面放宽落户条件，500万以上的特大超大城市，将社保缴费和居住年限作为主要内容。结合年初国务院的文件，相关政策还包括，户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，试行以经常居住地登记户口制度。
《方案》的落户口径与2019年的要求一致意味着推进存在一定的困难，中央当前倡导和要求口径尚未完全落实，自然也就无法对各城市提出更高的要求。尽管如此，《方案》还是有一些亮点，比如“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制”，“逐步放开放宽居民在常住地或就业地参与社会保险的户籍限制”，鼓励特大超大城市“取消年度落户名额限制”等。
这些亮点主要体现了教育、社保等各项基本公共服务提供都要更多与常住人口流向挂钩。以往义务教育教师编制总额计算以户籍人口为主，在人口快速流入的时候，就算地方政府想提供公办学位，也会受制于教育用地、公办教师编制等，无法完全满足新增的学位需求。以中山市为例，2016年底，按生师比应核定的公办中小学的教师编制缺口就有367人；到2020年，预计新增学位约13.86万个，对应公办教师编制8669人，但从2013年起至2015年，中山市中小学一直没有增编。珠三角的城市大多存在类似的现象。
《方案》多处提及教师编制、上级财政、转移支付、中央预算内投资、城市基础设施建设、保障性住房、城镇新增建设用地规模等政策需要加大非户籍常住人口因素的权重，充分考虑人口规模，这会大大解除地方政府的约束，在吸纳流动人口时，避免出现有意愿无能力的现象。
最后，地方政府吸纳人口的意愿仍然是最为关键的因素。回顾过往20年历史，流动人口境况的改善、落户门槛的降低当然有中央政府推动的因素，但地方政府受益于人口流入，竞相采用各类政策吸引人口、留住人才也是不可忽视的前提，这就是Tiebout机制。
新型城镇化发展到今天，中国的城镇化率为65%，户籍人口城镇化率也高达45%。中国的基本公共服务主要由地方政府提供，从地方政府的角度出发，收益远大于成本的人群大多已经落户，余下的落户需求都是收益略高于成本或者小于成本的。所以，恰当促进户籍人口城镇化的政策，应当从鼓励地方竞争入手，让地方政府不得不变得更“积极”，这需要适度分权和充分市场化的环境。只有竞争才能突显人口的价值，让地方不得不降低门槛吸纳人口，进而实现新型城镇化的下一步目标。
（作者系上海金融与法律研究院研究员）
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