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■本文作者：王小明 北京在明律师事务所
导读：收回国有土地使用权决定和国有土地上房屋征收的关系和适用选择问题，亟待从理论上理清。在明律师目前的观点是，当国有土地上确有房屋存在时，《土地管理法》第58条规定的收回国有土地使用权决定中的第一项情形，指向的就是房屋征收，在征收房屋的同时一并收回国有土地使用权。“只收地，不征房”，看似有法律依据，实则是刻意规避征补条例的规定，变相剥夺当事人的救济权利，是一种行政目的不当，也势必造成对当事人房屋财产权利的侵害。
【基本案情：凭收回国有土地使用权决定拆房，能行么？】日前的一次疑难案例研讨中，在明律师提及了这样一起不同寻常的案件：
Y省某市多年前有一批企业主从地方政府手中租赁了国有土地，用于建设生产经营之用的房屋。多年间因政策等原因，涉案房屋始终未能办理任何正式的规划许可、房屋所有权手续，国有土地使用权证同样无法办理。
2020年12月，区自然资源局经市政府批准作出《收回国有土地使用权的决定》，决定将涉案企业主房屋所占用的国有土地收回，并给予“适当补偿”。
然而令企业主们不能接受的是，当地有关部门并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的房屋价值评估等程序规范，有的仅仅是来人在房子外围转了一圈儿，根本没进屋就作出了评估报告。
且由于涉案房屋完全无证，有关部门主张应依据当地“土政策”在评估价值上予以打折，最终估出来的价值不及周边类似房地产市场价格的一半。
万般无奈之下，若干户企业主决定聘请律师依法维权。目前，当事人已针对收回国有土地使用权的决定提起了行政诉讼，案件正在进一步审理中。
【律师解读：走收回国有土地使用权决定拆除房屋，值得警惕】在明律师要指出的是，上述案例所涉及的很可能是一类比较新颖但疑难复杂的情形。行政机关适用《土地管理法》第58条的规定收回国有土地使用权，意在规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的复杂程序和较为完备的救济渠道，从而实现低成本高效率地拆除房屋，拿到净地。
以这起案件为例，企业主们建造的房屋并未被认定成违建，那么根据《民法典》的基本原理，其是享有涉案房屋的合法所有权的。
就城市国有土地而言，房屋的所有权和土地的使用权是可以分离的，这在实践中有很多现实例子。换言之，即便地方政府依职权收回了国有土地使用权，也不意味着其必然有权同步拆除涉案房屋。
笔者认为，《土地管理法》第58条第（一）项规定的“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”这一情形，当地上确实存在房屋时，实际上指向的就是国有土地上房屋征收。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的……旧城区改建的需要，可以由市、县级政府作出房屋征收决定。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
查阅最高法针对国有土地使用权收回决定纠纷的相关裁判不难看出，“收地决定”多是处置闲置土地所用，即国有土地上几无建筑物的情形。
而对于地上明确建有较多房屋的，再适用“收地决定”来一并拆除房屋，是否具有行政目的正当性，这是值得质疑的。
毕竟，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确规定了严格的法定程序，并赋予了被征收人以丰富的知情、参与、监督和救济权利。其配套的《评估办法》更是对房地产价格的评估作出了细致、科学的规定。
而“收地决定”呢？除了《土地管理法》第58条和第81条，几乎没有任何程序性的规定。房屋权利人的合法财产权益很容易因此而受到侵害。
当房屋权利人准备参照征补条例规定主张权利时，会被政府一方告知我这不是房屋征收，没给你们下房屋征收决定，征收补偿的法规，对不起了，全都用不上。
综上，笔者认为当下需要坚持的一个观点就是，警惕“以收回国有土地使用权决定替代房屋征收”的新操作模式，全力捍卫当事人的房屋财产权利。
当然，上述观点势必会在庭审中遭到政府一方的“依法”反驳，即政府有权力选择走征收或者走收回等等。
不过值得注意的是，在山西省安业集团有限公司诉山西省太原市政府收回国有土地使用权决定一案中，最高人民法院在（2016）最高法行再80号《行政判决书》的理由部分曾作出过如下阐述：
国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。
对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。
这就是说，因旧城区改建等公共利益需要确需使用国有土地的，即便行政机关依法作出收回国有土地使用权的决定，也应当参照590号令及其《评估办法》的精神对涉案房屋给予补偿。
“只收地，不征房”不仅在现实中无法实现，更不符合法律的原则规定。
在明律师最后要提示大家的是，当收到区县自然资源主管部门作出的收回国有土地使用权的决定时，大家一定要及时咨询专业律师，在律师的指导下针对这一决定申请复议或者提起诉讼，着重对其评估环节合法性等要点进行审查，争取将其依法撤销。一旦错过了起诉期限，自然资源主管部门就会依据《土地管理法》第81条的规定作出责令交还土地的决定，并对当事人给予罚款。
关于这起案件的后续进展，笔者也将会持续关注并为大家及时记述。
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