温州市L铸造厂（以下简称铸造厂）诉温州市某区主管部门（以下简称某区主管部门）、温州市主管部门（以下简称温州市主管部门）土地行政裁决及土地裁决行政复议（上诉）一案，温州市中级人民法院于2018年5月7日作出行政判决。铸造厂不服，向法院提出上诉。
【裁判观点】
《乡镇企业法》第二十八条 举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。
乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。
【基本案情】
一审法院经审理查明：涉案争议土地位于某区L东路（即铸造厂占地位置，具体位置以地籍图为准），面积474平方米，原为原温州市某区L公社第十七生产队（以下简称第十七生产队）所有的集体土地。机械厂的前身为温州市L公社农械厂，系原温州市L公社社办集体企业，创立于1964年，1984年企业名称变更为"温州市L机械厂"。
1970年，原L公社农械厂使用第十七生产队474平方米土地进行厂房扩建，扩建后用地面积合计888平方米，并安排了黄某某等3名该生产队社员进厂工作。1988年4月14日，原L乡主管部门（某街道办事处前身）作出《关于划分L机械厂厂址的决定》（以下简称6号决定）将争议土地划给原乡企业办公室管理使用，后以借用的形式给铸造厂使用。铸造厂创立于1988年10月24日，企业性质为股份合作企业，其《开业审查表》中生产经营场地情况填写为"借用十三间，计477平方米"，并由原L乡企业办公室盖章确认。2007年9月13日，机械厂向温州市国土资源局提出对争议土地使用权调处的申请。2008年8月29日，温州市主管部门作出《关于某区L东路集体土地使用权争议的处理决定》（以下简称111号决定），裁定争议土地使用权属于机械厂。
铸造厂不服该决定，向浙江省主管部门申请行政复议，浙江省主管部门于2013年12月30日作出维持上述处理决定的《行政复议决定书》。2014年1月27日，申请人向温州市中级人民法院起诉请求撤销111号决定，温州市中级人民法院于2014年6月4日作出判决，撤销111号决定。2015年12月23日,温州市主管部门作出《土地权属案件不予受理决定》。2015年12月29日，温州市国土资源局某分局（以下简称某国土分局）受理该案，并于2016年3月21日组织调解，但未达成协议。2016年6月28日，某区主管部门根据《土地管理法》第十六条规定作出《关于某区L东路土地使用权争议的处理决定》（以下简称41号处理决定），确定争议土地使用权属于机械厂。
另查明，铸造厂于2016年7月12日签收41号处理决定，并于同年8月25日通过顺丰速运向温州市主管部门邮寄了名为"41号行政复议书证据"的材料,,顺丰公司收件存根显示此件已签收，但温州市主管部门一直未收到上述快递寄件。铸造厂得知温州市主管部门未收到上述快递件后,于2017年3月30日向温州市主管部门重新邮寄了复议申请材料，并于同年4月11日补正结束，温州市主管部门依法予以受理。再查明，温州市主管部门于2017年4月11日受理原告提起的涉案行政复议申请，并于2017年4月13日向被告某区主管部门寄送行政复议答复通知书。经审查，被告温州市主管部门通知某街道办事处、机械厂、某村委会作为第三人参加行政复议。
2017年4月19日，某区主管部门向被告温州市主管部门提交了行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，被告温州市主管部门将案件审理期限延长30日，并向各方送达了延期审理通知书。因当事人提出调解申请，被告温州市主管部门于2017年6月16日中止审理，并于同年9月14日恢复审理。2017年9月30日，被告温州市主管部门作出34号行政复议决定（以下简称34号复议决定），决定维持某区主管部门于2016年6月28日作出41号处理决定。原告不服，提起诉讼。
【案件审理】
一审法院认为：一、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称若干规定）第二十一条规定："农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；"第二十三条规定："乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；
《六十条》公布时起至1982年《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)、村农民集体所有：(一)签订用地协议的(不含租借)；(二)经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……"第二十四条规定："乡(镇)企业使用本乡(镇)、村集体所有的土地、依照有关规定进行补充和安置的、土地所有权转为乡(镇)农民集体所有……"
第三人机械厂的前身L公社农械厂系原L公社社办集体企业，于1970年以对3名第十七生产队农民安置进厂工作为代价使用该生产队474平方米土地扩建厂房，该474平方米土地一直由第三人机械厂和1988年后的原告铸造厂使用至今。根据上述规定，本案争议的474平方米土地所有权属原某区L乡农民集体所有。若干规定第四十三条规定，乡(镇)村办企事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。
《浙江省确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称省规定）第五十五条规定，乡(镇)、村办企事业单位和农民私营企业使用农民集体土地进行非农业建设，一九八二年七月一日以前使用的，如土地利用合理，并经过适当补偿的，可以确定用地单位的土地使用权;一九八二年七月一日后，未经批准使用的土地，按有关规定处理后确定土地使用权。第三人机械厂在1970年以安排3名第十七生产队农民进厂工作为代价使用争议的474平方米土地，可视为进行了适当的补偿，符合以上一九八二年七月一日以前使用规定之情形。
被诉决定及被诉复议决定据此认定争议土地的使用权属第三人机械厂，并无不当。二、原告铸造厂成立于1988年，自1988年后才开始使用争议土地，属于一九八二年七月一日后使用农民集体土地进行非农业建设的情形，且未提供证据证明其经过有合法审批权的机关批准或处理，现原告铸造厂主张其享有争议土地上的使用权，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，被诉决定及被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告温州市L铸造厂的诉讼请求。
法院认为，各方当事人对涉案土地的座落、面积、机械厂的前身系原L公社农械厂，为原L公社于1964年开办的社办集体企业、1970年开始使用争议土地以及铸造厂系成立于1988年10月24日的股份合作企业、其从1988年成立之时使用争议土地至今及铸造厂在使用期间出资修建争议土地上的厂房并缴纳相关的费用等事实均无异议，法院予以确认。各方当事人对机械厂使用涉案土地是否进行过补偿、是否系合理使用以及上诉人铸造厂使用起始的时间、土地使用权归属等存在异议，法院作如下分析：
被上诉人某区主管部门一审期间提供了被上诉人机械厂代理律师制作的三份调查笔录，以证明第十七生产队已获得了补偿。《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。根据某区主管部门一审时提交的证据材料，并没有证据表明某区主管部门对申请人提供的三份调查笔录在裁决程序中进行查证核实，故某区主管部门以该三份调查笔录作为认定原农械厂已进行补偿缺乏依据。
一审法院对上述证据未予采信，并无不当。但铸造厂及黄某某自认其与胡万松、黄金德是在1972年由第十七生产队派到L厂工作，虽黄某某陈述三人系临时工，并以其并未纳入机械厂社会保障来进行抗辩，但其对进入机械厂工作的事实并没有否认。法院认为，机械厂使用争议土地是1970年，距今已近40年，当时无论是土地管理制度还是社会养老保险制度并不健全、完善，且某村委会在复议质证程序中虽然表示不清楚争议土地是否被征用，但其也明确表示对某区主管部门的处理决定没有异议，故对机械厂在1970年使用争议土地时已对第十七生产队进行了劳力安置的事实应予认定，可以视作机械厂已对第十七生产队进行了补偿。上诉人认为机械厂使用争议土地未作适用经济补偿的理由不能成立，法院不予采纳。
上诉人认为其使用涉案土地是从1983年开始，其仅以"当时市场体制不健全无法证明其于1983年开办"为由进行抗辩，但并没有提供相关的依据。法院认为，企业成立的年限应以工商注册登记为准。从某区主管部门提交上诉人工商登记材料表明，铸造厂成立于1988年10月24日，系股份合作公司。
另据原某区L乡主管部门6号决定载明：原L机械厂厂址共有888平方米，因生产需要，经研究决定为该厂厂址划分：一、乡企业办公室管理使用为474平方米；二、乡劳动服务公司管理使用面积为414平方米。某区主管部门提交的温州市企、事业劳动服务公司《开业审查表》载明，铸造厂生产经营场情况：借用13间厂房，计477平方米，该表备注栏中有原L乡企业办公室签字同意并盖章。因此从现有的证据表明，可以明确铸造厂使用涉案土地的时间应为1988年10月企业成立之时。上诉人认为其实际使用争议土地系1983年的理由缺乏相应证据，法院不予采纳。
若干规定第四十三条规定，乡(镇)村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。省规定第五十五条:"乡(镇)村办企事业单位和农民私营企业使用农民集体土地进行非农业建设，一九八二年七月一日以前使用的，如土地利用合理，并经过适当补偿的，可以确定用地单位的土地使用权;一九八二年七月一日后，未经批准使用的土地、按有关规定处理后确定土地使用权。"本案中，如前所述，机械厂1970年使用争议土地时对原所有权人进行了安置，从庭审各方陈述的情况表明，机械厂企业工商登记虽未注销但早已停止生产。
原L乡主管部门的6号决定表明，机械厂至迟从1988年4月起已不再使用争议土地，故机械厂不符合省规定第五十五条"如土地利用合理"的情形，因此某区主管部门将争议土地的使用权确认给机械厂缺乏相关的事实依据。上诉人就此提出的上诉理由成立，法院予以采纳。上诉人使用涉案的土地系1988年，虽然上诉人认为1988年原L乡主管部门已经将机械厂原使用的争议土地收回由其使用，但从《开业审查表》载明上诉人系租用争议土地上的厂房13间作为生产经营场地，原L乡企业办公室也在该审查表上签字同意并盖章，原L乡主管部门1988年的6号文件也只是明确了争议的474平方米厂房给乡企业办公室管理使用，并没有确定给上诉人使用，且上诉人也没有提交相关的证据表明其随后经过有权机关批准使用涉案的争议土地，故上诉人认为涉案土地从使用权归其所有同样缺乏事实依据。
上诉人提出争议土地系其法定代表人黄某某当年以放弃相应面积承包地为代价，换取争议土地的使用权，但其提交的第十七生产队第四组1986年度调整包产到户合同明细表并不能证明上述事实。故对上诉人提出该上诉理由，法院不予采纳。
综上，机械厂系原L乡集体企业，1970年因生产需要扩建厂房，征用第十七生产队集体土地所有的涉案争议土地，并安排原所有权人的3名村民进厂工作。若干规定第二十三条规定：乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农村集体所有；《六十条》公布时起至1982年《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）、村农民集体所有：……（二）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……。因此，争议的土地所有权应属原L乡农民集体所有。机械厂至迟从1988年4月起已停止使用争议土地，不属于省规定第五十五条"……如果土地利用合理……"的情形。
上诉人铸造厂系1988年10月成立，系借用争议土地上的厂房作为生产经营场所，虽然在借用后一直由上诉人管理使用，但并没有证据表明上诉人已经有权机关依法批准使用争议土地，故主张涉案土地使用权属其所有也不符合省规定第五十五条的规定。若干规定第四十三条规定，乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。
《乡镇企业法》第二十八条第三款规定，乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。机械厂实际不使用该土地是不争的事实，且涉案争议的土地也非由机械厂出借给铸造厂，某区主管部门本应参照上述规定作出处理，但其将涉案土地使用权确认给机械厂，缺乏相关的事实和法律依据，故被诉的41号处理决定依法应予撤销。温州市主管部门作出的34号行政复议决定维持41号处理决定也属不当，依法也应予以撤销。上诉人提出撤销被诉41号处理决定及34号复议决定的请求成立，法院予以采纳。
【法院判决】
一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销315号行政判决；
二、撤销温州市某区主管部门作出的案涉41号《关于某区L东路土地使用权争议的处理决定》及温州市主管部门作出的34号行政复议决定。
三、责令温州市某区主管部门在法律规定的期限内对温州市L机械厂提出的土地权属争议调查处理申请重新作出处理决定。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由温州市某区主管部门负担。
本判决为终审判决。
【楹庭律师总结】
通过本案例我们可以看出，在遇到土地权属等类似问题时，如果是与行政部门有纠纷，一定要及时寻求司法救济，通过律师的专业分析、证据梳理等找到问题解决权益维护的突破口，也许诉讼过程非常艰难曲折，但这个案件的最终结果还是使得当事人的合法权益得以维护。楹庭律师也提醒各位当事人，遇到此类问题一定要及时向我们进行咨询，经过分析之后在了解法律法规、政策依据、相似案件处理思路之后再做决定，以免错过权益维护的最佳时机，给自己造成难以弥补的损失。