在欧盟公布其计划推出的碳边境调节机制（CBAM，也称“碳边境税”）后不久（详见➡️全面考察欧盟“减碳55%”立法改革，一些措施可能弊大于利），美国也开始起草自己的碳关税方案。
7月下旬，美国民主党提出一项议案，拟向中国及其他“并未有效减少自身温室污染”的国家的部分进口商品征收“污染方进口费”（polluter import fee），以期在进口竞争中保护其国内制造业。
据美媒报道，这项议案适用于美国约12%的进口产品，涵盖的货物包括石油、煤炭、铝、钢、铁和水泥等。其税率或与根据州和联邦法规对美国公司征收的环境费相当，预计每年将筹集50亿至160亿美元。
《福布斯》：“民主党人提出依据碳排放量征收边境税 每年税收可达160亿美元”
欧美此举或非巧合。事实上，尽管国际社会特别是发展中国家普遍持反对意见，但碳边境税计划在发达国家群体中已隐有扩散之势。
在当前局势下，碳边境税政策会否顺利推进，将对世界各国气候治理造成什么影响？随着碳边境税政策在发达国家的提出与扩散，国际经贸格局会受到怎样的影响，我国应如何应对？未来全球减碳合作又将走向何方？
发达国家碳边境税政策接连提上日程，发展中国家气候治理自主性面临挑战今年3月，美国总统国际气候特使约翰·克里（John Kerry）访问布鲁塞尔时曾对欧盟计划推出的碳边境税提出反对意见，认为碳边境税对经济、国际关系与世界贸易都有深远影响，应作为应对气候问题的“最后手段”，并敦促欧盟保留其计划直至今年11月份举行的第16届联合国气候大会之后。
时隔不过数月，美国却迫不及待地提出了自己的碳边境税计划，欧盟CBAM在其中的刺激作用可见一斑。
美国参议员埃德·马基曾在接受采访时表示，“这项立法维护了美国在应对气候危机中的领导地位”。有分析认为，美国此前对欧盟提出的CBAM计划表示反对，在考虑到其国内出口可能受到的不利影响之外，也是因为“不愿将包括碳边境税在内的绿色规则制定权拱手让人”。
8月下旬，美媒援引消息人士称，在担心通胀影响的情况下，美国白宫撤回了对民主党的碳边境税提案的支持。短时间来看，通胀压力疾升成为美国政府的一大难题，使碳边境税提案暂被搁置，但将时间窗口拉长之后，通胀因素是否将会成为美国碳边境税出台的阻碍尚未可知。毕竟，在拜登的气候计划中，他曾宣布将对那些未能履行气候和环境义务的国家的碳密集型产品征收“碳调整费或配额”。上台之后，拜登总统及其政府官员也多次公开提及将碳边境税作为推进气候目标实现的手段。
在拜登的气候计划中，他曾经宣布将对那些未能履行气候和环境义务的国家的碳密集型产品征收“碳调整费或配额”。气候计划还表示，“这将确保美国工人和他们的雇主不会处于竞争劣势，同时鼓励其他国家提高气候雄心。“图源：https://joebiden.com/climate-plan/
不仅如此，部分其他发达国家也在考虑采取碳边境调节措施。
英国一直紧密关注和跟进欧盟的CBAM建设。有研究机构指出，作为欧盟在碳密集型商品方面的主要贸易伙伴，无论CBAM覆盖范围大小，英国都将受到重大影响。因此，英国必须在碳边境调节政策的推进上紧跟欧盟步伐，否则其出口部门将遭到后者的巨大打击。
今年6月，七国集团（G7）峰会在英国举办。借主办峰会的便利条件，英国首相鲍里斯·约翰逊不断积极寻求与其他各成员国在碳边境调节政策上达成协议。
目前，加拿大似乎也加入了支持碳边境税的阵营。特鲁多政府2019年开始正式施行全国碳税政策，国内石油企业受到冲击，各大能源公司纷纷“南下”迁入美国。加拿大国内分析人士指出，在对这些碳密集型企业征收重税加以限制时，这些企业要求让它们的外国竞争者“也承受同样的疼痛”。
2020年底，加拿大政府新出台了极具野心的气候政策，其中便提出了设置碳边境税的可能，以应对“碳泄漏”并保护国内企业。今年以来，加拿大方面已分别与美国和欧盟就该问题进行了会谈，国内各方也在积极探讨碳边境调节机制的建设方向。
在保护本土企业的国际竞争力之外，碳边境税还将为征税国带来新的财政收入，用以更轻松地推进其自身的环境政策而无需担心受到国内纳税人反对。
事实上，许多发达国家为了实现其较高的气候目标，需要投入大量财政资金，因而受到了许多来自国内的阻力。而向他国的碳排放征收“碳税”，带来的额外收入可以部分覆盖其所需的减碳投入、减轻财政压力。
甚至，世界各国的财政资金压力远不止于此。近日，中国金融学会会长、中国人民银行原行长周小川谈及这一问题时提出，在全球金融危机以及新冠肺炎疫情影响下，各国财政赤字加大，公共债务与GDP之比高升。在缺钱的情况下，各国为平衡财政收支而增加各种不同名目的税，名义上会借着碳减排等需要，实际上是用于补充财政收支缺口，包括防疫和医疗体系缺口、养老金缺口、救助金融机构的资金缺口等。
在这一政策之下，碳边境税政策实际上是将进口国国内的财政压力部分转嫁到了其他国家。
随着部分国家把推行碳边境调节政策提上日程，未来可能会有更多尚在观望的发达国家或主动或被动地加入其中，以尽早成为征税的一方，避免蒙受财政损失。
目前来看，碳边境调节机制的支持者认为，该机制将促使尚未设立碳税的国家产生推行相关政策的意愿——根据CBAM提案，如果商品原产国实施了碳定价政策，那么这些国家的企业在支付碳边境税时，可以用已在本国缴纳的碳价进行抵扣。这样一来，为避免受到来自发达国家在气候领域的“制裁”，尚未建立起完善碳定价机制或国内碳价格较低的国家将面临加快落实碳定价政策和提高碳价格的压力。
欧盟委员会提出的CBAM提案声称，如果进口商能够证明其已经在欧盟之外为其进口商品在生产过程中产生的碳排放支付了碳价，这部分碳价可以在向欧盟支付碳边境税时获得抵免。图源：European Commission: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a carbon border adjustment mechanism，第112页
因此，如果前述发达国家的碳边境税机制最终得以落地，世界各国特别是发展中国家的减碳政策或许都将被迫提速。诚然，这一机制带来的压力或许会促使其他国家尽快完善国内减碳政策，但对于大多数需要时间来调整和发展其气候政策的国家而言，其应对气候变化的自主性和可持续性也将受到伤害。
碳边境税推行前景迷雾重重，如何落地尚未可知尽管部分发达国家对碳边境税政策表现出了较强兴趣，并开始着手协商、考虑共同推进该机制建设，但其究竟能否如这些国家预期般顺利落地，或者将以怎样的形式落地，依然是未知数。
当前发达国家要推进落实碳边境税政策，面临着两个重大问题。
首先，以欧盟CBAM为代表的碳边境税政策违背了世界贸易组织（WTO）的规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）确定的“共同而有区别的责任”精神。CBAM要求低收入国家与发达国家承担同样的碳价格约束，对尚未形成完备碳定价机制或暂时没有能力建立相关机制的发展中国家造成了歧视，也助长了单边主义、保护主义之风，遭到了包括中国、俄罗斯、印度、巴西、南非、土耳其等在内的发展中国家的一致反对。
2012年，欧盟就曾提出要在航空领域引入碳边境调节机制，当时此举受到了中国、美国、俄罗斯、巴西、日本、韩国、印度、尼日利亚等国的强烈抵制。面对来自国际社会的巨大压力，最终欧盟不得不撤销了该计划。这似乎意味着欧盟的提案并非不可动摇。近期也有研究者指出，如果欧盟无法在这一问题上与其他WTO成员国协商一致，CBAM恐将难以顺利推行。
不过，相比于2012年，欧盟此次提出CBAM显然经过了更加充分的准备，也已经取得了部分国家的认同。有分析人士认为，随着环境问题日趋恶化、边境调节措施受到更多国家认可，不能排除WTO在碳边境税问题上转变立场的可能。但无论如何，一场旷日持久的拉锯战可能难以避免。
即便不考虑发展中国家的抗议，碳边境税政策也很难顺利落实。其中一个重要原因在于，目前各个国家的气候政策存在巨大的差异，国内碳定价标准和范围等具体实施细节也各有不同。
以CBAM为例，有研究者指出，这一方案并未考虑部分国家可能以碳定价之外的方式推进减碳目标，依然一视同仁地要求它们承担额外的碳价格；并且，这一机制能够适用的情况十分有限，一旦进口商品原产国的碳排放交易体系与欧盟难以对接，或是其国内实际碳价格不低于欧盟，CBAM便很难实现其弥补各国碳价差异的作用。因此，在实际建立碳边境调节机制时，很难使不同国家为自身碳排放支付同等水平的成本。
当前，欧盟已经建立起较为完备的碳排放交易市场（Emissions Trading System，ETS），正在计划逐步提高碳价，并取消分配给部分高碳产业的免费排放配额；加拿大则并未采用碳排放交易规则，而是在全国范围内推行了碳税政策，也在计划加大力度提高税额；美国却至今没有制定国内碳排放价格，也并未设立专门的政府机构负责处理相关问题，民主党仓促提出的“污染方进口费”框架依然模糊，费用的征收方式与进口商品碳成本的确定标准等重要问题似乎都不明确。在这种情况下，各方之间要相互协调和配合、在政策内容上达成共识，恐怕也需经历漫长而复杂的协商过程。
目前，任何碳边境调节机制都难以做到令人信服地量化各类进口商品的“碳成本”，并公平地对国情迥异的商品原产国征收碳费用。也正因如此，CBAM目前只能覆盖铁、铝、水泥等少数生产过程中碳排放量相对易于确定的产品。欧盟计划未来继续扩大碳边境税的征收范围，面临的难题还有很多。
碳边境税筑起新型国际贸易壁垒？当前看来，虽然部分发达国家彼此认同需要设立碳边境调节机制，但在这些国家内部，短期内恐怕也很难就征税方式与标准达成一致，甚至协商各方可能会因各自利益的冲突而发生摩擦。
究其深层原因，许多国家考虑建立这一机制，并非单纯为了避免“碳泄漏”和解决气候问题。其本质上体现出了贸易保护主义倾向，或成为发达国家用以维护自身发展利益、在国际竞争中保护国内产业、打压“竞争对手”的政治手段。布鲁盖尔研究所（Bruegel）就曾发表文章指出，欧盟的CBAM将大大加剧发达国家与发展中国家间的紧张关系，很可能引发贸易争端、招致他国的报复性措施。
中国作为欧盟最大的贸易伙伴国之一，在该机制建立后也将受到一定影响，特别是钢铁、铝等高碳产品的出口成本将显著上升，出口竞争力将直接受到冲击。
7月底，中国生态环境部新闻发言人刘友宾在就欧盟CBAM答记者问时明确表示，降低关税、减少壁垒，促进贸易和投资自由化、便利化，是积极应对气候变化、推动全世界实现可持续发展、构建人类命运共同体的重要保障。碳边境调节机制本质上是一种单边措施，无原则地将气候问题扩大到贸易领域，冲击自由开放的多边贸易体系，也严重损害了国际社会互信和经济增长前景。
此外，欧盟在世界环保规则制定方面有着巨大的影响力，一旦越来越多的国家——特别是美国——紧随其后采取了类似政策，国际贸易体系可能将面临更加严峻的挑战。
值得注意的是，与欧盟无差别的征收方案不同，美国民主党在其碳边境税议案中表示，将免除“最不发达国家”和“有力实施了气候政策以控制碳排放的国家”的碳费用，对其他国家则将全额征税，最终判定权掌握在美国政府手中。
模糊的征收标准给了美国政府很大的主观操作空间，如果该政策真正实行，如何令所有国家信服和接受面临很大问号，甚至不能排除引发国际贸易纠纷的可能。
还需注意的是，“羊毛出在羊身上”——从经济学角度来看，征收碳边境税与中美贸易摩擦之中美方加征关税的情况并无不同，由于进口产品实际上最终流向本国使用者，最终成本还是会由消费者或说最终使用者所承担。周小川曾对此问题表示，“征收碳边境税会使进口国的本国使用者付出更高价格来购买同样的产品或服务，从这个角度来讲，边境调节税并不是由发展中国家掏钱交的税，但它影响了产品的竞争力，也影响了市场份额。”
不少研究者提出，如果发达国家不顾反对、坚持推行碳边境调节机制，则应当要求其将取得的额外收入用于支持发展中国家的气候政策推行。周小川对此提出，根据联合国气候变化框架公约，发达国家有义务向发展中国家减排提供资金和技术，但多年来这一议题并未得到真正落实。因此，如果发达国家坚持征收碳边境调节税，应当将其所有收入用于购买发展中国家出口的负值碳配额、支持发展中国家的减排活动。
“特别是按照碳脚印，对于排放多的，应帮助这些国家改造生产工艺和生产过程来实现碳减排。”周小川强调，虽然各个碳市场价格并不一致，但是在全球推广碳市场的过程中，发展中国家也正在运用碳市场促进减排活动——有的是绝对减排，有的是相对减排，都产生了负值碳配额。如果碳边境税政策的收入全部用于购买发展中国家的这部分碳配额，则有助于满足UNFCCC向发展中国家提供资金支持的要求。
也只有这样，碳边境税才有可能发挥促进全球减碳行动的积极作用，避免被挪作他用，以至于成为个别国家掩饰其贸易保护主义意图的政治工具。
全球最低碳价能够成为国际减碳合作方向吗？无论从可行性还是正当性出发，当前提出的碳边境税政策或都难以满足国际社会在气候治理中彼此合作、共同发展的需要。那么，未来全球各国在碳排放治理方面的国际合作将如何推进？
经济合作与发展组织（OECD）在此前一项研究中指出，由于各国碳价差异很大，一种协调方法是在全球范围内设置统一的碳定价，若难度太大，还可尝试先设置统一的碳底价，即推行全球最低碳价（International Carbon Price Floor，ICPF）。
OECD分析认为，碳底价一方面能促进各国碳价趋同，形成更加公平的竞争环境，另一方面给各国留足政策空间，不妨碍其根据国内目标设置更高的碳价。
今年六月，国际货币基金组织（IMF）的一份非官方报告中也提出了推行全球最低碳价的思路。报告认为，在缺乏全球碳定价体系的情况下，部分国家单方面地实施碳边境调节机制很难有效减少全球碳排放，而通过全球多边谈判推行ICPF则是最为高效和实际的减排举措。
这份方案举例称，可以根据发展情况将全球各国划分为发达国家、发展中国家中较为先进的新兴市场和其他发展中国家三类，并分别对其设置75美元/吨、50美元/吨和25美元/吨的三级碳价格下限，而暂时没有条件实施碳定价的国家也可以通过其他政策工具实现同等减排。这一政策可首先在六个碳排放量大的经济体（加拿大、中国、欧盟、印度、英国和美国）实施，随后逐步扩大范围。
IMF经济学家指出，ICPF将综合考虑各国的发展阶段和历史排放等因素，是一种更加公平、灵活、更易于为各国所接受和采纳的机制，也不易引发国际争端。据估计，如若采用报告中提出的三级最低碳价机制，到2030年时，全球碳排放将减少23%。
然而，这一方案也同样面临着争议。有研究者提出，该方案对发展中国家的要求超出了《巴黎协定》的范畴，目前尚缺乏国际共识。
即便其能够得到认可，对于各级划分标准及相应的碳价格下限等具体问题，各国间要达成一致恐怕也并不容易。碳底价的推行之路，未来也将面临大量的协商谈判。█
参考资料：
1. The New York Times: Democrats Propose a Border Tax Based on Countries’ Greenhouse Gas Emissions
2. Financial Times: John Kerry warns EU against carbon border tax
3. Time: John Kerry on Border Carbon Tax: The U.S. Doesn't Want to Push Others Away
4. Energy Policy Institute at the University of Chicago: 1st Carbon Border Tax is Coming. What it Means for the U.S.
5. Wiley: Democrats Introduce Carbon Border Adjustment Legislation
6. Akin Gump Strauss Hauer＆Feld LLP: The Democrats’ Border Carbon Adjustment Proposal
7. Grantham Research Institute: What does an EU Carbon Border Adjustment Mechanism mean for the UK?
8. Ends Report: Johnson mulls carbon border tax
9. The Tyee: Europe Is Planning a Border Carbon Tax. Is Canada Next?
10. Summa Strategies: Canada’s Back is Against the Wall: Carbon Border Adjustment
11. National Bank of Canada: Geopolitical Briefing: Is a carbon border tax inevitable?
12. CBC News: Fear of climate change rust belt has governments considering carbon border levy
13. European Commission: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a carbon border adjustment mechanism
14. Bruegel: The European Union’s carbon border mechanism and the WTO
15. Nikkei Asia: Why China should fear the EU’s carbon border tax
16. IMF: Proposal for an International Carbon Price Floor among Large Emitters
17. Reuters: Global carbon price floor would limit global warming - IMF staff
18. 加拿大能源报：《加拿大强推碳税引发连锁反应……》
19. 澎湃新闻：《欧盟推出碳边境税，压力来到了美国这一边》
20. 第一财经：《欧盟碳关税调节机制，为何违反WTO规则？》
21. 界面新闻：《美民主党也推出碳边境税计划，它与其他保护主义关税有啥不同？》
22. 中国经济网：《碳边境税越来越近：法国力推落地 欧洲议会通过“碳边界调整机制”议案》
23. 经济观察网：《徐忠：碳边境调节机制收益须用于发展中国家》
24. 21世纪经济报道：《IMF为六大经济体开出三层碳价，2030年需达75美元/吨或更高》
25. 21世纪经济报道：《钢、铝两大产业出口成本或大增 中国明确反对欧盟碳边界调整机制》
26. 清华大学五道口金融学院：《周小川：迈向“碳中和” 中国须在两个重要机制性议题上力争话语权》