近日，国家发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》。图/新京报资料图
7月12日，国家发展改革委官网发布《关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（以下简称“实施方案”）。
《实施方案》提出了2025年要实现的若干目标，如“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小”“城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口”“以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”和“城市燃气等管道老化更新改造深入推进”等。
那么，这份《实施方案》有哪些亮点？传递出了新型城镇化建设的哪些重要信息？新京智库为此采访了多位城市研究专家。
首份五年期新型城镇化实施方案
中国人民大学公共管理学院教授叶裕民告诉新京智库，在新型城镇化方面，以前确实没有发布过国家层面的《实施方案》一类文件。只是2016年以后，国家发改委每年会发布一个“新型城镇化与城乡融合建设重点任务”。
多位受访者亦表示了相同观点。新京智库梳理发现，在此之前，关于新型城镇化建设国家层面只发过两份文件，即新华社受权2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》和国务院2016年2月印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。
“这说明国家高度重视新型城镇化的发展”，叶裕民说。因为中国已经进入工业化、城市化的中后期，但还没有完全进入后期的阶段，而越到中后期，工业化、城市化之间的交互作用越来越重要。工业化早、中期的路径是——哪里有产业，哪里有企业，哪里有就业，哪里就有人口聚集，城市就发展了起来。工业化中后期反过来了，只有有了人力资本的积累，有好的城市空间载体，才能有新型城镇化的高质量发展。
新型城镇化说到底要做好两个事，首先是通过提高城市的整体空间品质，让市民生活更美好。其次是让市民没有后顾之忧，市民们才会努力去学习、就业和创新。对于工业化来说，只有不断积累高质量的就业队伍，以人力资本为主的产业才能得到发展，工业化才能得到提升。
也就是说，在工业化中后期是城市化支撑工业化的发展，城市化是因，工业化是果。没有高品质的城市化，就没有高质量的工业化。所以，“是为新型工业化创造新的动能，新的创新源泉——人力资本”，叶裕民说。
因此，这份《实施方案》更加强调落实的可操作性。中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授王伟告诉新京智库，从发展基础、总体要求，到后面的具体任务、保障措施等内容来看，《实施方案》具备四个比较显著的特点，即实、全、新，深。
“实”，是更加强调可实施性，落地性。
“全”，是对新型城镇化出现的问题做了一个比较全面的回应。
“新”，就是提出了一些新的概念，新的抓手，以及一些创新的做法。
“深”，是指对新型城镇化出现的问题，做出的对策都比较深入，具有较强的可操作性，“相比以往的原则性，还是有很大的变化”，王伟认为。
6月21日，教育部召开发布会，教育部教育督导局局长田祖荫表示，随着县域义务教育基本均衡发展目标的全面实现，我国义务教育工作的重心已由“基本均衡”转到“优质均衡”上来。图/新京报资料图
“‘全部’两字加得非常好！”
《实施方案》的又一个“亮点”是，提出了以实际服务人为导向的公共服务优化的一系列措施。
什么叫实际服务人？过去的相关政策聚焦流动人口到底怎么定位，归谁管的问题。而《实施方案》则明确了公共服务供给机制，提出要“建立基本公共服务同常住人口挂钩，由常住地供给”的机制，“这就是一个比较明确的信号，解决了长期摇摆的一种状态”，王伟说。
比如，《实施方案》在“主要目标”中明确指出，“城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口”。
叶裕民介绍，从2014年《国家新型城镇化规划》发布以后，相关政策文件通常的表述是，城镇基本公共服务覆盖常住人口，没有“全部”两字。过去的“覆盖常住人口”导致出现的一个结果是，一个城市提供的公共服务覆盖常住人口10%是覆盖，80%也是覆盖，但现在要求城市提供的公共服务要百分之百覆盖。因此，“‘全部’两字加得非常好！”
“这才是真正的共同富裕的最高追求，才是真正的高标准、高质量的市民化发展。”叶裕民说。虽然看起来只是加了“全部”两个字，但实际上是有本质意义的不同。这是真正在追求公平、公正的城市化，新型城镇化和市民化。
《实施方案》第九条提出，“保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围”。
叶裕民对此解释，保障随迁子女的公共教育保障，在我国《义务教育法》，“十四五”规划均有相关表述，但是这次提得非常干脆利索，没有任何限定词，就是要做到“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给”，这就说得非常具体。
再如，《实施方案》第十二条提出，健全中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，建立财政、发改、公安等部门工作协同机制，中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持。
王伟表示，这是新的政策表述，是需要拿出真金白银的。下达了任务也要给予相应的政策激励，这才能让任务真正得以完成。因此，“这是一个积极的信号”。
此外，《实施方案》第四十条规定，“科学配备、动态调整人员编制，优先满足贴近群众生产生活的社会管理、公共服务等领域用编需求”。
王伟认为，这是很难得的一个政策调整。大家都知道“编制”其实是需要财政资金支持的。这就意味着以后将真正向这种特别迫切的部门去给予一定的人员编制倾斜。因为在基层，有一些部门的人员编制其实是远远不够的，而有些部门却是人浮于事。
1月20日，应急管理部召开新闻发布会上，应急管理部安全协调司司长苏洁介绍，全国有近10万公里燃气管道出现不同程度的老化。图/新京报资料图
以安全为导向的城市更新
《实施方案》的又一个“亮点”是，以安全为导向的城市更新。
叶裕民表示，很多城市，尤其大城市的老城区基本出现了城市老化现象，因此城市更新是一件大事。从《实施方案》第二十条到三十一条，都是关于城市更新的内容。因为它涉及城市的健康运行、安全。比如城市内涝，防震减灾，公共卫生防控救治体系，第三十一条虽然是“增强创新创业能力”，但这也是一种安全，即经济安全。
北京大学中国城市管理研究中心主任、教授李国平亦对新京智库表示，在经历了快速城市化的40多年后，很多上世纪八九十年代建的房子已经老化了，老旧管道确实是一个个很大的安全隐患，尤其是燃气管道。但是，谁来换是个大问题。如果房价保持上涨还好，会有人愿意掏钱，但如果房价下跌，可能真的就没有人愿意投资改造了。所以，“城市燃气等管道老化更新，城市内涝治理并列放一起，甚至放在能源资源利用，城市黑臭水体基本消除之前。”
民盟中央经济委副主任、研究员冯奎认为，未来城市建设是“十四五”的重大亮点。他告诉新京智库，《实施方案》既有对原有智慧城市建设的延续，也有一些新的探索，比如建设“数字孪生城市”。城市是数字化最重要应用场景，数字化也进一步提升城市的活力，重塑其竞争力格局。“未来各类城市将在数字化场景方面百花齐放。远程办公、远程教育、智慧出行、智慧街区、智慧商圈等。”
城市化政策如此重视城乡融合是第一次
此外，《实施方案》的另一个亮点是，将“推进城乡融合”扩充为一章来阐述。叶裕民表示，虽然城乡融合概念是十九大提出来的，并将其提升国家战略的一项重要任务，但在城市化的政策文件里这么重视城乡融合发展还是第一次。
新京智库梳理发现，《实施方案》提出了从八个方向来推进城乡融合发展，包括农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道和引导城市人才入乡发展等。
其中，也不乏一些新提法。作为规划学出身的王伟介绍，《实施方案》第四十四条提出，深入推行科技特派员制度，推动规划设计师、建筑师、工程师“三师入乡”……这就很难得。乡村振兴是国家战略，但是乡村振兴离不开两类资本的注入，一是资金资本，二是知识资本。资金资本的注入需要一个有序的过程，但是知识资本是可以掌握主动权的。通过“三师下乡”等人才的加入，农村发展就不会流于表面的，基本的基础设施建设。
而让农村现代化对于新型城镇化发展来说也有着更重要的意义和支撑。叶裕民认为，虽然国家近年来大力发展乡村，但相比于城市还是落后很多。乡村振兴要靠城市的发展，城市化要担负起相应的责任。具体而言，就是要让进入城市的农村人能够扎根在城市，能够投身于城市的现代化，而不能让他们长期摇摆于城乡之间，这既是造成人力资本的浪费，也给农村发展带来巨大负担。
“城乡融合发展，得先有人的融合，再有经济的融合。如果城市、乡村距离越来越大，就是二元的，二元的就是落后的。”叶裕民说。
文 / 新京报记者 肖隆平
编辑 / 李潇潇
校对 /陈荻雁