21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 今年上半年全国地方政府新增专项债发行规模约3.4万亿元，创近年新高，基本完成了国务院要求的上半年完成发债任务的目标。在经济下行压力持续加大的背景下，专项债成为稳投资、稳经济的关键。
在专项债发行加快的过程中，市场对专项债项目储备、资金使用、专项债作资本金等方面较为关注。近期部分财政厅在《债券》杂志发表相关文章，对前述问题进行了分析。
部分地方项目储备充足
“项目储备不足或者储备工作做得不到位，这个问题是这两年困扰我们的问题，这是将投资需求转化为有效需求的一个关键，也是后续我们管好用好专项债券资金的前提，具有十分重要的作用。”去年12月财政部副部长许宏才在国新办政策吹风会上回答21世纪经济报道记者提问时表示。
许宏才还表示，这项工作是长期性、基础性工作，需要相关部门共同配合，不断扎实推进，争取每年都有更大进步，经过努力实现专项债券项目储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批的常态化滚动机制。
财政部数据显示，去年9月，财政部部署地方报送2022年的专项债券项目资金需求，今年1月财政部会同发改委，布置地方补报了一批专项债储备项目，合计两批储备7.1万个项目。
实际上，部分地方项目储备充足。浙江省财政厅披露，截至2022年3月末，浙江省已储备4300余个债券项目，资金需求超过1万亿元，其中，总投资在10亿元以上的项目超过800个。这一资金需求远超今年浙江专项债额度（2325亿）。
南方某省发改委人士表示：“国家下达的专项债券资金远满足不了需求。比如，我们省2021年国家发展改革委审核通过的政府专项债券准备项目约1800个、债券资金需求约6500亿，而国家下达我区政府专项债券额度不到800亿。很多符合条件的项目不能获得专项债券支持，部分项目不能足额获得专项债券支持。”
专项债资金为何闲置？
在专项债的使用上，多个地方出现资金使用进度缓慢甚至闲置的情况，这导致稳投资的效果大打折扣。
今年审计署报告指出，地方政府专项债务管理中还存在问题。10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等，33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。
江西省财政厅债务管理处课题组表示，专项债券作为一种重要的积极财政政策创新工具，在扩大、支持地方经济社会发展和逆周期调节方面发挥了重要作用，但同时也存在个别项目资金使用进度缓慢、对经济拉动作用不明显等问题。课题组指出三个原因：
一是项目准备不成熟。个别项目为了获得债券资金支持，过分强调容缺审批，加之项目申报时限过于仓促，使部分不急需建设或者不具备开工条件的项目仓促入库，由此出现债券发行后因项目无法按期开工建设导致支出进度缓慢。
二是规划设计调整频繁。项目规划设计过程的随意性、项目建设缺乏科学论证、对环境保护和耕地红线等政策考量不足，导致项目延期或无法开工建设，债券资金出现“趴账”闲置，需要对债券项目进行调整。同时，调整新增专项债券用途也面临审批程序和市场信息披露等问题。
三是计量支付程序复杂。由专项债券资金提供支持的政府建设项目受到前期手续复杂、后期支付繁琐等因素影响，存在支出缓慢情况。
其中，项目开工前论证程序多（包括可行性论证，以及环保、用地、规划、招标、开工等手续论证），过程较为复杂。在工程施工过程中，工程款的支付又分为预付款、进度款和竣工决算款，支付流程非常严格。一般不会支付预付款。后续款项并不是根据工程进度足额支付，而是按照进度款的60%-70%支付。
“竣工决算款在一般情况下是在工程竣工验收后六个月左右陆续支付，有些周期长的甚至在一年以上支付。这也导致工程款无法按期支付，从而使专项债券投向的政府建设项目支出进度严重滞后。”江西省财政厅债务管理处课题组称。
江西省财政厅债务管理处课题组建议，进一步完善项目申报的协调机制，由财政部门会同发改等部门形成对项目申报、审核及入库工作的常态化、制度化管理。
此外，压实项目主管部门责任，建立存续期债券项目跟踪管理制度，对专项债券资金借、用、还进行全过程监控，及时向市场披露以下情况：一是定期通报专项债券资金穿透式使用情况；二是对专项债券项目对应建设进度、运营情况进行定期检查，形成倒查责任人制度。
福建省财政厅债务处赵晓静建议，考虑到专项债券项目前期需支付的征地拆迁费用、设计费、勘察费等前期费用，属于项目推进过程中必要的支出，且市、县（区）项目前期经费普遍不足的现状，建议允许将专项债券资金的一定比例用于项目前期费用，以帮助专项债券项目更好地推进。
赵晓静还表示，从目前专项债券需求申报、资金使用情况来看，各市、县（区）反映对土地储备专项债券仍有较大需求，建议探索在一定条件下恢复土地储备专项债券的发行和使用。
专项债用作资本金比例为何低？
专项债作资本金也是市场关注的焦点问题之一。专项债用作资本金源于《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
具体而言，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。后范围扩宽，专项债作资本金的比例上限明确为25%。
从实际情况来看，专项债作资本金的比例远低于上限。据中泰固收统计，2020年、2021年专项债作资本金的比例分别为6.9%、6.8%，今年一季度为8.7%，4-6月分别为5.4%、6.1%、5.5%。
江西省财政厅债务管理处课题组分析称，原因主要有三点：一是政策红利出台后，有些在建项目存在谋划时间不充分的情况；二是由于行业间信息不对称，业主单位、审计部门和财政部门有时存在信息交互不畅的情况。
三是不同年度的政策可能出现变化，需要结合当年实际情况进行调整。从提出可以运用专项债券作为资本金及进行项目配套融资，到进一步扩大专项债券作为资本金的领域及额度，各地消化政策、再运用政策会有一个过程，也需要结合新政策对项目实施计划进行调整。
江西省财政厅债务管理处课题组调研还发现，项目单位在发行债券时通常对项目可实现的专项收入进行较乐观的估计。但在项目实施过程中（特别是提到绩效考核时）则逐渐谨慎，尤其当同类型的项目在同一地区密集发行时，比如标准厂房项目，当地各厂房之间就容易形成一定的竞争关系，进而可能影响区域的租金水平。
（统筹：马春园）
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