未来如果工业用地与经营性用地可以混合出让，市场空间必然很大
首次专门针对“盘活存量建设用地”提出完善税费制度，未来将是我国存量建设用地制度的改革方向
对两项跨省域指标交易进行拓展和深化，使之成为普适性制度供给，是区域用地制度的重大改革
推进国土空间整治和生态修复等等，都强调以国土空间规划为依据。当前绝大多数地方已有规划2020年底已经到期
文 | 董祚继
继去年4月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和去年5月《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称两个《意见》）出台之后，今年初，中办、国办又印发《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《行动方案》），围绕构建高标准市场体系进一步作出部署，把推动土地要素市场化配置放到突出位置。
从两个《意见》和《行动方案》看，土地要素市场化配置要解决的问题已经聚焦，改革的目标日渐清晰。下一步的关键是，抓住当前构建新发展格局、推动新型城镇化和乡村振兴的有利时机，在建立城乡统一的建设用地市场、形成高效的产业用地供给制度、推动存量建设用地再开发、深化土地管理体制改革等焦点重点问题上，清除体制机制积弊，保障中央决策部署落地见效。
3月4日，湖北省保康县，高速公路两边的油菜花竞相绽放 杨韬摄/本刊
稳妥推进农村土地制度改革是重中之重
2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次要求，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”
时隔5年的两个《决定》，都把建立城乡统一的建设用地市场作为改革的主要任务。经法律授权，2014年底在33个县市正式启动农村土地制度三项改革试点。经过近5年的努力，改革探索取得了重要进展，2019年新修订的土地管理法吸收了三项试点中的成熟做法，特别是首次界定了土地征收的公共利益范围，清除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。
目前，试点和修法成果落地还有三方面需要明确：一是配套规章尚未出台；二是集体建设用地入市，面临规划预留建设用地空间缺乏、年度用地计划指标不足、空间布局难以调整等多重制约；三是一些重要政策界限尚待厘清，比如，规定农村建设用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租，不得占用永久基本农田和突破生态保护红线，不得破坏历史风貌和影响自然环境安全等等；又如，入市增值收益如何分配，缺乏明确的标准。
两个《意见》和《行动方案》都强调加快建立城乡统一建设用地市场，当务之急，是加快出台新法实施条例，完善配套制度和政策规范。全面推开农村土地征收制度改革，抓紧建立完善集体建设用地入市用途、收益分配、交易服务等制度，着力深化宅基地权利保障、有偿退出、有偿使用试点探索，有序推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。
探索增加混合产业用地供给是最大突破
土地是经济发展不可或缺的物质基础，产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务，自党的十八大以来不断推出新举措，并先后于2016年和2019年集成出台了《产业用地政策实施工作指引》（以下简称《指引》）。从2019年版《指引》看，政策导向是对各种所有制经济一视同仁、重点保障新产业新业态发展和民生服务设施建设需求，主要内容包括规定可按原地类管理的情形、明确优先安排用地计划指标的情形、确定新产业新业态的土地用途、细化多种方式供应国有土地使用权规定、明确企业转型涉及用地的管理措施、确定可使用集体建设用地的产业领域等。这些政策创新在实践中不同程度地发挥了积极作用。但是，总体而言，目前产业用地供应方式仍较单一，一定程度上制约了产业结构调整升级特别是新业态新产品落地。
针对存在的问题，两个《意见》着重从改革体制机制出发，着力形成新的产业用地供给制度。
一是创新土地供应方式，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系；
二是促进用地结构调整，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，推动不同产业用地类型合理转换；
三是拓展土地供应渠道，健全工业用地多主体多方式供地制度，在符合国土空间规划前提下，探索增加混合产业用地供给。《行动方案》也重申，“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。”
“探索增加混合产业用地供给”是近年来产业用地制度创新的最大突破。与在此之前“以一种用途为主，允许含有少量其他相关用途”不同，混合产业用地未规定产业类型及其占比，去年中央支持深圳的综改方案也明确提出，“推进二三产业混合用地。”一般来看，“增加混合产业用地供给”是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这是对长期实行的单一类型供地方式的重要突破。
未来如果工业用地与经营性用地可以混合出让，市场空间必然很大。比如，企业可以选择将某种市场前景长期看好，但短期投入很大的产业，与短期赢利丰厚的传统产业，以“捆绑”方式申请土地出让供应，由此可以解决产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，推动项目尽快落地。
从实践来看，推进产业混合供地是大势所趋。与此同时，如何加强监管，避免混合用地中实体产业不足，防止国有土地资产流失，是改革探索面临的重大课题。
盘活存量重在创新完善经济机制
盘活存量建设用地是加快转变经济发展方式、推动高质量发展的根本要求。过去主要是采取行政和法律措施，例如规定闲置两年以上的土地应无偿收回、加强闲置和低效用地执法督察、实行建设用地总量和强度“双控”、建立城镇和开发区用地评价和奖惩制度等，取得了一定成效。但由于缺乏内在的经济激励和约束机制，建设用地粗放扩张的态势未能根本扭转。
正由于此，两个《意见》把盘活存量建设用地的重点放在创新完善经济机制上，提出了多项改革举措，有的借鉴了国际有益经验，有的肯定了地方试点探索，有的则澄清了政策争议。
一是，要求“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”。这是首次专门针对“盘活存量建设用地”提出完善税费制度，未来将是我国存量建设用地制度的改革方向。
二是，要求“推进国有企事业单位改革改制土地资产处置，促进存量划拨土地盘活利用”。2019年版《指引》，明确了国有企事业单位改革改制土地资产处置办法，涉及协议、作价出资（入股）等；国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，提出了存量划拨土地盘活利用要求，涉及转让、出租、抵押等；两个《意见》在中央政策层面确认了相关改革措施的效力，有利于相关改革措施的落地。
三是，要求“完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发”。城镇低效用地再开发，又称“三旧改造”，最早见于2009年广东省试点，其后陆续有其他省份开展了类似探索。其政策要义，是对存量用地与增量用地实行差别化管理，允许对旧城镇、旧工厂、旧村庄等存量用地，因地制宜实行收储开发、自行开发、合作开发等不同主体不同方式，其中涉及到规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地处理等制度创新。
广东等地试点表明，“三旧改造”以市场化方式有效化解了城镇用地供需矛盾，有力促进了城市用地结构调整、功能升级和环境打造，对扩内需、促消费的作用十分显著。以中央文件名义加以明确，标志着“三旧改造”试点政策已经升级为国家政策，将极大地增强市场信心，为城镇存量建设用地盘活利用提供强大动力。
四是，要求“深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。这一规定，既肯定了农村建设用地整理和城乡建设用地增减挂钩在乡村振兴和城乡融合发展中的积极作用，同时也提出了完善政策的要求。《行动方案》进一步提出，“对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。”城乡建设用地增减挂钩由起初在县域内封闭实施，到后来在省域内市县间平衡，再到作为脱贫攻坚重要手段跨省域调剂，显示出制度创新的强大生命力。下一步，要按照中央部署要求，在总结完善的基础上不断深化和规范推进。
下放审批权与土地严管并行不悖
土地管理体制改革不仅关系到行政效能的提升，也直接影响土地要素市场化配置各项措施的落地，因此成为近年来改革的重点之一。两个《意见》和《行动方案》提出的土地管理体制改革举措，主要涉及4个方面。
一是改革土地利用计划管理体制。“实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。”土地利用计划既有维护土地公有制的要求，也有实施国家土地规划和宏观调控政策的考量，但是随着市场经济体制的完善，这一制度的适应性、科学性正面临挑战。在坚持“年度建设用地总量调控”的基础上，实行“指标使用更多由省级政府负责”和“三年滚动计划”，延续了十八大以来计划管理体制改革的要求，是已有改革措施的深化。
二是建立用地指标跨省域交易机制。“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”建立用地指标跨省域交易机制，有利于发挥地区比较优势、促进区域协调发展，也符合国际上土地开发权转移的通行做法。2018年，国办出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，受到各地普遍欢迎，其根基就在于实现了资源和资金在城乡之间、区域之间的双向流动、平等交换和优化配置，但探索的广度和深度仍有拓展空间。增减挂钩节余指标跨省域调剂，仅针对深度贫困地区，目的是为脱贫攻坚提供资金支持。跨省域补充耕地国家统筹，仅针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市和少数省，以弥补实施重大建设项目造成的补充耕地缺口，缓解项目落地困难。在总结经验的基础上，对两项跨省域指标交易进行拓展和深化，使之成为普适性制度供给，是区域用地制度的重大改革，预期可以提供巨大的交易空间，成为区域协调发展的重要推力。
三是完善土地统一管理体制。“实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记”。城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记，既反映了生态系统整体性和系统性的内在要求，也符合城乡土地公共性、基础性的本质特征，为推进土地要素市场化配置改革提供了体制保障。
四是深化土地“放管服”改革。“推进委托用地审批权试点，建立健全省级政府用地审批工作评价机制，根据各省（自治区、直辖市）土地管理水平综合评价结果，动态调整试点省份。”党的十八大以来，实施一系列“放管服”改革使地方项目用地“落地难”“落地慢”问题有所缓解，但审批效率不高的问题在一些地方仍很突出。2020年3月，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，同时试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，试点期限一年。《行动方案》重申委托用地审批权试点事项，表明这项改革还将持续推进。
下放土地审批权并不意味着土地严管的放松，而是针对新阶段新要求的调适。我国工业化、城镇化步入中后期，未来随着土地科技手段的提升，国家有能力通过及时监测监管掌控发展大局、化解潜在风险，从而可以适时将土地审批权全部或绝大部分下放到地方政府。
加快国土空间规划编制刻不容缓
推进土地要素市场化配置已有相当广泛的社会共识，但在实践中还面临不少制约。突破这些制约，既是推进改革的前提条件，也是深化改革的重要内容。当前，最大的制约来自三个方面，即空间规划编制滞后、用途管制规则不清、耕地保护政策执行的连续性不足。
构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，是生态文明体制改革的重要任务，也是推进土地要素市场化配置的基本前提。近年来中央布置的土地制度重大改革任务，如建立城乡统一的建设用地市场、深化产业用地制度改革、调整土地利用计划管理方式、推进国土空间整治和生态修复等等，都强调以国土空间规划为依据。当前面临的问题是，绝大多数地方已有规划2020年底已经到期，而新的规划何时出台尚难确定，势必会影响到各项改革的落地。加快国土空间规划编制已刻不容缓。
由土地用途管制到全域全要素的国土空间用途管制，是落实国土空间规划的基本手段。近年来，围绕统一空间用途管制的“多审合一、多证合一、多测合一”取得了一定进展，但制度建设的总体目标、主要任务、规则体系、评价标准等仍不明朗。国土空间用途管制作为一项面向基层、影响广泛的重要行政职能，与市场配置、规划编制、产权保护、法治建设、科技创新等关系十分复杂，既要防止行政“不作为”，又要谨防行政“乱作为”，做好顶层设计。
党中央、国务院对耕地保护始终高度重视，把坚守耕地红线作为改革的底线。但以“生态绿化”为名的耕地非农化和以“结构调整”为名的耕地非粮化所造成的耕地丧失，甚至高于建设占用。耕地占补平衡和永久基本农田保护不可放松，但就后备资源枯竭的地方而言，也应结合规划编制统筹安排，而非简单的“一刀切”。从战略层面上检视现行耕地保护政策，保持耕地保护重点和监管力度的连续性和一致性，才能既为国家粮食安全夯实物质基础，又为土地制度改革创造良好条件。□（作者单位：中国科学院大学国家土地科学研究中心）