大气污染是中国经济不断快速发展的一项负外部公共品，在中国，受空气污染问题最多困扰当属京津冀及周边地区。国务院发布的“十三五”生态环境保护规划中明确强调要“深化区域大气污染联防联控、显著削减京津冀及周边地区颗粒物浓度”的目标，因此京津冀及周边地区成为大气污染防治的重点覆盖区域。2017年2月17日，生态环境部发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，形成了以京津冀及周边地区为主导的大气污染防治协作组。该方案联合河北、河南、山东、山西四省和北京、天津两市，首次提出“2+26”大气污染传输通道城市概念，旨在于降低污染排放负荷、强化冬季治霾、提升区域空气质量。在《2017方案》发布后，为进一步强化秋冬季大气污染防治工作的实施，生态环境部发布了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》和《京津冀及周边地区2019—2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。这三个“攻坚行动方案”中的“秋冬季”指每年的10月份到次年3月份，由于该时期内气象条件的改变会使得大气扩散能力变差，集中供暖的开始又会加剧大气中颗粒物污染情况，有关部门为保证《2017方案》的执行效果，在此基础上，制定了后续的一系列“攻坚行动方案”。从某种程度上来看，《2017方案》与后续的“攻坚行动方案”具有很高的相似性，都是以改善京津冀及周边地区大气污染为核心。因此，文章将《2017方案》与后续的“攻坚行动方案”看作一个期限长达3年的政策整体，评估其对空气质量改善的整体效果。
那么，在这些“方案”作用的三年时间内，京津冀及周边地区大气污染治理成效如何？这些“方案”是否能够使得“2+26”城市的空气质量显著发生改善？若发生改善，那么这种改善是通过何种机制来具体产生影响？
文章将《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》和其后续“攻坚行动方案”的发布作为准自然实验，使用双重差分模型（DID）评估大气污染治理的政策效果。回归结果发现：（1）“方案”的发布对于“2+26”城市的空气具有显著的改善作用，并通过了稳健性检验，构成雾霾的主要污染物PM2.5、PM10和AQI的改善程度最明显，SO2、CO和NO2的改善幅度次之，但O3浓度在政策处理期内不降反升，说明近年来O3污染程度加剧，亟须引起关注。（2）长期视角下SO2和NO2的治理效果较短期情况下相比有所提升，说明有些大气污染物仍然具有进一步改善的潜力，印证了大气污染治理是一项长久的“攻坚战”。（3）引入空间DID分析，通过空间杜宾和双重差分的嵌套模型，放松个体相互独立的假设，从空间维度探讨“方案”的政策效果，对比空间视角下的直接效应与间接效应得出，区域联防联控大气治理手段相比单一地区空气质量改善政策而言能够使得治理效果事半功倍。（4）使用中介效应模型，探讨了“方案”通过减少工业产值占GDP的比重和减少能源消费总量达到空气质量改善的两种作用机制。最后，文章为接下来进一步有效治理大气污染提出了相关的政策建议。
相比于以往的研究，文章的边际贡献与创新点在于：①与以往学者普遍研究的单项大气污染治理政策不同，创新性地将《2017方案》和后续“攻坚行动方案”看作一项整体，从短期和长期两方面评估政策整体对空气改善的效用。②从多视角探究政策的治理效果，通过引入空间DID模型有效解决大气污染的空间相关性问题，从空间维度上讨论大气污染政策的治理效果，扩展了大气污染政策效果评价的方法与思路。
来源：张中祥 曹欢.“2+26”城市雾霾治理政策效果评估[J].《中国人口·资源与环境》，2022年第二期，26-36页。
【作者 张中祥 天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长；曹欢，天津大学马寅初经济学院硕士研究生】