摘 要
推进反恐维稳法治化常态化，是法治本身的特性使然，是依法治国的大势所趋，是对外斗争的现实需要。法治化常态化要深刻把握三个维度，即时间上“恒定”、力度上“标定”、本质上“法定”。检察机关作为国家法律监督机关和司法机关，在推进反恐维稳法治化常态化进程中担负着重要使命，要立足检察职能，坚持严格司法，做到精准打击常态化；着眼长治长效，促进源头治理常态化；服务“一带一路”，实现国际司法合作常态化；加强力量储备，狠抓人才培养常态化，通过积极探索反恐维稳长效常态机制，为助力反恐大局提供强有力的司法检察保障。
2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，依法治疆是依法治国在新疆的具体化。在第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调，要高举社会主义法治旗帜，弘扬法治精神，把全面依法治国的要求落实到新疆工作各个领域。近年来，随着以新疆为主战场的反恐严打的深入推进，我国反恐斗争取得重大阶段性成果，新疆实现了由乱到稳的巨大转变，但也要深刻认识到反恐维稳的长期性、复杂性和艰巨性，对其治理是一个长期的过程，不可能毕其功于一役。因此，反恐维稳将成为相当长一个时期的常态任务。反恐维稳常态化、法治化是一个战略工程，也是一个重大课题，需要做的工作很多，需要思考研究的问题也很多。
一、反恐维稳常态化的内涵探析
常态，顾名思义，就是平常的、正常的状态。常态化就是趋向正常的状态。反恐维稳常态化就是从以前被动的、临时的应急性反恐状态进入一种理性的、长期的、从容的反恐状态。常态化的形成是历史与现实、境内与境外、网上与网下等多种因素相互交织、长期作用的结果。反恐维稳常态化机制即在明晰恐怖主义基础问题的前提下对其进行应对、治理和预防而构建的一种规律性的具体运行模式。可以从以下三个层面认识和理解“常态化”。
（一）时间上“恒定”
常态化是反恐维稳工作在严厉打击暴力恐怖活动专项行动取得重要成果后的重要工作阶段。近年来，自治区党委落实中央关于反恐维稳的决策部署，通过标本兼治、综合施策，一举扭转了过去暴恐活动多发频发、造成大量无辜各族群众伤亡的局面，各族群众安全感大幅提升，为解决影响稳定的深层次、源头性问题赢得了时间和主动。进入常态化，是反恐维稳工作由前一时间阶段向更高层级发展的必经过程，需要在具体时间维度下形成常态化的工作措施。稳定工作逐步由现实安全向长治久安迈进，向分工更细致、要素更齐全、措施更完善的形态转变，这是事物由量变到质变发展的必然规律，是各项稳定措施有效落实的必然结果，是统筹发展与安全的关键时期，是重视反恐维稳质量和效益的主动模式。处在常态化的时间维度内，要更加善于把握各族群众对稳定工作的心理预期，让大家在共享稳定发展成果的同时，逐步凝聚起更广泛的反恐维稳工作共识，让暴恐分子无计可施、让各族干部群众有安全感、幸福感。
（二）力度上“标定”
这个“标定”主要是维稳措施的相对标准化、规范化，这是一种战略战术，核心是保持警钟长鸣、警惕常在。具体来说，一是措施实化，反恐维稳工作向标准化、规范化、制度化方向迈进，确保在党委领导下，公、检、法、司、安和基础组织、社会力量方向明晰、标准统一、动作规范，特别是要让专业的人干专业的事，各司其职，有序运转。二是结构优化，向内涵和外延两个方向发展，在“严打”、社会面防控等显性成绩趋于稳定的情况下，要着力在反恐维稳的潜在成绩，如意识形态、宗教管理、去极端化和法治宣传等工作上下更大功夫。三是动能多元化，充分运用大数据、云计算、物联网等现代科技手段，掌握反恐维稳工作的主动权。
（三）本质上“法定”
常态化最核心的内涵就是法治化，法治化才能常态化，常态化必须法治化，推进反恐维稳法治化、常态化，一是法治本身的特性使然。法治是诸多治理方式中最理性、最公允的一种，社会秩序恢复了常态，就要更加强调规范状态、正常程序和精准定罪量刑，进一步提高办案质量，以求固根本、利长远之效。二是依法治国的大势所趋。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，依法治疆是依法治国在新疆的具体化。从第二次中央新疆工作座谈会的“三疆方针”，到第三次中央新疆工作座谈会的“五疆方针”，依法治疆始终居于首位，这充分体现了依法治疆的重要作用。三是争取人心的战略考量。暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力等“三股势力”为害新疆多年，制造了仇恨、搅乱了人心。新疆要想长治久安，必须以凝聚人心为根本，让法律成为惩治犯罪的利器，成为保护公民权利、维护民族团结的坚盾。四是对外斗争的现实需要。随着中国不断崛起，美国等西方国家“以疆制华”会成为一个常态，法律战是一个重要斗争方面，这就要求我们抢占先机，占据主动。
检察机关作为反恐维稳的一支重要力量，不管是在国内反恐严打还是在参与反恐国际合作中都发挥着重要作用，且检察机关是唯一参与刑事立案、侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼全过程的司法机关，健全反恐维稳常态化机制非常必要且为当务之急。
二、坚持严格司法，做到精准打击常态化
实现长治久安必须坚持依法治理，首先是有法可依，我国反恐法律法规经历了从无到有不断完善的过程，表现为实体法先行，程序法跟进，专门的反恐法出台的路径。新疆地方立法机关结合实际，出台了相关规定，逐步建立起比较系统完善的反恐怖主义法律体系。检察机关处理危安暴恐案件中，必须用足用好法律武器，务必以法治原则为底线把好“五关”，做到不枉不纵、不偏不倚，通过“打得精准”实现“打得稳狠”。
（一）把好定罪关
坚守罪刑法定、主客观相一致等基本原则，提高工作水平。一是定罪应遵守证据裁判原则，在侦查、起诉、审判各个阶段，都应严格把握证据标准。所有证据都应具备客观性、关联性、合法性，定案证据应确实充分，形成链条。二是定罪应满足犯罪构成要件，坚持主客观相一致原则，不仅要证明行为人在客观上已经实施了某种危害社会的行为，还要证明行为人的主观过错。三是定罪应符合刑事违法性、社会危害性、应受惩罚性的犯罪特征。这三个特征缺一不可，否则就不能认定为犯罪。
（二）把好量刑关
检察机关提出量刑建议不仅是一种权力，更是一种责任，须认真履职，尽好责任。一是对同类案件提出量刑建议要体现均衡。依据罪责刑相适应原则，对于同一地区、同一时期、案情相似的案件所提出的量刑建议应当基本均衡。二是对同一案件提出量刑建议要达到平衡。对共同犯罪案件，应注意主犯、从犯之间量刑建议的平衡，防止偏离一般司法认知。
（三）把好程序关
一是处理好程序公正和打击效果之间的关系。以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求定案的证据都要经过法庭的质证，违反程序规定收集的证据可能作为非法证据被排除，要确保按程序规定收集证据。二是处理好程序公正和法律权威的关系。切实履行职能，发挥审前过滤功能，防止违反法定程序的案件“带病”进入审判程序。应维护审判权威，严格依照法定程序进行监督。三是处理好严厉打击与教育感化挽救之间的关系。对于暴恐犯罪，坚持“严打”方针不动摇，突出打击的稳、准、狠和及时性，同时也要体现区别对待、分化瓦解，对于轻微犯罪人员应当注重教育、感化、挽救。
（四）把好监督关
坚守客观公正立场，把监督理念贯穿反恐维稳刑事司法办案的全过程和各环节，确保有罪的人受到追究，无罪的人免受追究。第一，加强立案监督。发挥好侦查监督与协作配合办公室的作用，加强对公安机关“该立案而不立”“不该立案而立”的监督，把好刑事案件的第一道关口。第二，狠抓侦查监督。规范检察机关介入侦查引导取证机制，对侦查活动中的违法行为敢于提出纠正意见，防止案件“带病”进入审判程序。第三，深化刑事审判监督。坚持审判监督方式多元化，综合运用好抗诉、检察建议等方式，确保法律统一正确适用。第四，密实执行监督。完善派驻检察和巡回检察职责分工、衔接配合制度，加强执法信息联网，实现监督全覆盖。一手抓“墙内”，一手抓“墙外”，统筹做好社区矫正监督。在抓好主刑执行监督的同时，还要注重对附加刑的执行监督，切实扫除监督的“盲区”。
（五）把好底线关
底线思维能力，既是一种思想方法，也是一种工作要求。对检察机关来说，在工作中更要把底线思维贯穿法律监督全过程，永远不忘坚持“两线”：一条是政治红线，一条是法律底线。应正确理解和把握坚持党的绝对领导和依法独立行使检察权的关系，讲政治是前提，讲法治是基础，二者不是对立关系，而是高度统一的。
三、着眼长效长治，促进源头治理常态化
反分裂斗争实践表明，非法宗教活动和宗教极端思想是“三股势力”赖以生存的土壤，是催生民族分裂、暴力恐怖等违法犯罪活动的温床。因此，检察机关需要坚持“严打”与严防并重，着眼长效长治，积极推动源头治理。
（一）积极抵御极端思想
加强意识形态领域反分裂斗争，最重要的工作就是抵御极端思想。抵御极端思想渗透，最根本的目的就是教育引导群众，争取凝聚人心。无论过去、现在、将来，打击敌人和教育群众两手都要硬、一个不能缺。因此，应突出重点、抓住本源，结合反恐怖主义法等法律法规就意识形态、去极端化等进行教育宣传，坚决铲除滋生暴力恐怖活动的思想基础。要境内境外、疆内疆外、网内网外一起发力，抓早抓小、抓快抓好，多管齐下、全面治理。
（二）着力强化正面教育
通过政策感化、释法说理、经济帮扶等方式，帮助解开心结，解决好就业、就学、就医问题，让各族群众真正感受到党和政府的温暖。持续探索针对有关单位在预防和减少犯罪方面存在的问题提出检察建议，做到办案的政治效果、社会效果和法律效果有机统一，帮助建章立制、堵塞管理漏洞，预防和减少犯罪。加强以案释法、深化检务公开，加强对未成年人的爱国主义教育。
四、服务“一带一路”，实现国际司法合作常态化
“一带一路”沿线是恐怖主义人员聚集和活动频繁的“高风险”区域，中国同中亚国家面临着“三股势力”的共同威胁，检察机关作为司法机关，应在加强区域司法协作上有所作为。新疆检察机关处于同中亚地区检察机关交流合作的最前沿，更应充分履行好国际司法合作职能。
（一）加强在上海合作组织总检察长会议框架内的国际司法协作
上海合作组织是中国和中亚等周边国家多边外交的重要平台，上海合作组织成员国先后围绕打击“三股势力”犯罪、网络恐怖主义、跨国经济犯罪、毒品犯罪、企业保护、环境保护等多个领域进行了交流协作，并签署了多份会议纪要。同时，通过加强双边合作，中国同哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国签署了关于民事、刑事司法协助的条约，引渡条约，关于打击恐怖主义、分裂主义、极端主义的合作协定，等等。加上共同加入的关于司法协作的国际公约，应该说加强同中亚国家检察机关的司法协作有良好的基础，要充分利用好现有的机制，落实好相关的协定和纪要精神，持续推动同中亚国家的检察交流协作。
（二）加强边境地区检察机关的直接司法协作
2017年11月，在第十五次上海合作组织成员国总检察长会议期间，时任最高人民检察院检察长曹建明同哈萨克斯坦共和国总检察长阿萨诺夫签署了合作协议和加强两国边境地区检察机关合作谅解备忘录，谅解备忘录授权新疆维吾尔自治区检察院与哈方边境地区检察机关在各自职权范围内就有关事宜开展直接合作。2017年和2018年新疆检察机关已与哈方边境地区检察机关成功举行了两次定期会晤，初步建立起了中国新疆同哈萨克斯坦共和国阿拉木图州、东哈萨克斯坦州检察机关之间直接合作机制。在下一步工作中，应加大双方边境地区检察机关直接合作力度。在具体协作案件的类型、程序上进行细化明确，加大实质性的司法案件协作办理力度。同时，应积极研究建立同吉尔吉斯共和国、塔吉克斯坦共和国等其他中亚国家边境地区检察机关的直接合作办法，提升边境司法协作效率。
（三）加强边境口岸的司法协作
新疆边境口岸众多，其中依托霍尔果斯口岸建设的中哈霍尔果斯国际边境合作中心，是中国与其他国家建立的首个跨境边境合作区，霍尔果斯市检察院在边境合作中心设立检察室。根据《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》，该中心中方部分由中方管辖，适用中国法律；哈方部分由哈方管辖，适用哈方法律。目前派驻检察室负责合作区内中方管辖的普通刑事案件的办理，依法履行法律监督职能，而哈方尚未在合作区设立检察室。下一步应积极推动哈方在合作区设立派驻检察室，建立相应的联席会议机制和跨地区检察司法配合衔接机制，推动双方在办理刑事案件中相互给予协助，共同采取措施预防和打击恐怖主义犯罪。同时，在阿拉山口、红其拉甫等其他较大口岸也应积极推动口岸检察室建设，充分发挥检察职能助力边境稳定。
五、加强力量储备，狠抓人才培养常态化
反恐人才的持续培养和输出是推动反恐维稳法治化常态化的必然要求，基于当前缺乏高素质、多语种办案人才的客观实际，新疆检察机关须开拓思路多措并举，加大专门人才的培养力度。
（一）加快中亚国家司法交流基地建设
目前，国家检察官学院新疆分院二期，即中亚国家司法交流基地正在加紧建设中。交流基地建成后，可通过常态化邀请中亚国家及国内“一带一路”沿线特别是西北五省（区）检察实践人才相互学习交流，有效回应“一带一路”建设过程中不同群体的司法需求。
（二）着力加强双语人才培养
基于新疆检察机关法律人才、双语人才严重不足的实际，新疆大学法学院已开启双语人才本科和硕士研究生专门培养工作。每年可从新疆大学等高校维吾尔语专业本科毕业生中，招收一定数量的法律专业硕士生，作为基层检察队伍的重要补充力量，并在此基础上发掘培养检察反恐双语人才，助推检察反恐职能更高质量履行。
（三）着力加强反恐专门人才培养
我国的法治进程及反恐现实需要大量的法治人才参与到反恐防恐的协同工作机制中，应当扩大法学专业框架下反恐人才的培养规模。检察机关可探索与西北政法大学反恐怖主义法学院等签署专项培训协议，制定针对检察系统的培训计划，定期选拔检察人员进修学习。着眼“三全式”（全员、全科、全年）培训、“三真式”（真案、真庭、真人）实训，在保证反恐理念、专业知识等不断更新的同时，提升检察人员的动态思维、开放思维、逆向思维、创新思维和群众思维。
本文系2020年最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察机关反恐维稳常态化机制研究》（GJ2020B13）的阶段性成果。
作者：李永君，新疆维吾尔自治区人民检察院检察长、二级大检察官。