摘要：《民办教育促进法》修订已有四年，民办教育分类管理改革几乎按兵不动，早期办学者退出潮袭来，是喜还是忧？
（文章了转载自：《财新周刊》 2020年11月23日 第45期听报道）
如今的北京人文研修学院大门。2002年—2013年间，人文大学累计招生超过12万人，名下固定资产净值一度达4.5亿元，涵括500余亩土地，房屋建筑物超过15万平方米。
《财新周刊》 文|财新记者 黄蕙昭 实习记者 王伯文
一所有着36年历史的民办高校，鼎盛时期年度在校生规模一度接近2万人，如今已经败落；而延宕数年的“违规转移校产”争议，在民办教育分类管理改革拉开序幕却迟迟未有实质性进展的漫长三年后，逐渐浮出水面。
创校校长周宏兴没想到，在年逾古稀、本该安享晚年之时，却走上漫漫“维权路”：六年来，他和老校长们联名写了数封举报信，在教育、民政、国土等部门间几度奔波，召开多次媒体会议，希望挽回这所跻身于中国改革开放后最早一批民办高等教育机构的学校——北京人文大学，“学校办学累计资产现在算来有几个亿，都成了空壳”。
周宏兴认为，是突然闯入的举办者“掏空”了这所学校：2002年，40岁的西安思源学院董事长周延波及其合伙人吴炜强，以500万元获得北京人文大学举办权。2002年—2013年间，人文大学累计招生超过12万人，名下固定资产净值一度达4.5亿元，涵括500余亩土地，房屋建筑物超过15万平方米。周宏兴在内的举报者称，周延波逾越“学校法人财产不得侵占”的红线，变卖学校资产，人文大学办学质量下滑，凋敝到“只剩一张皮”。
被视为“闯入者”的周延波却和老校长们各执一词。周延波通过公司法务部提供的《关于北京人文大学、北京美语学院资产处置的说明》称对人文大学的资产处置，是为给人文大学弥补办学各项资金；“民办学校和民营企业一样，发展过程曲折不易”，而各种指控，“都是捕风捉影的不实之词”。
随着风波发酵，更多周延波控制下的关联民办学校也牵涉其中：北京美国英语语言学院（下称“美语学院”）、北京邮电大学世纪学院（下称“北邮世纪学院”）、西安思源学院等，也传出周压低教学投入、挪用办学结余、冲击校园秩序等指控。
争议中的北京人文大学，属于民办非学历高等教育机构，去年更名为北京人文研修学院。财新记者于今年9月实地调查看到，学校原占地约39亩的顺义校区，现为一所民营皮肤病医院使用；而原占地500余亩的延庆校区，如今已成北邮世纪学院的主校区，人文大学实际仅租用学校西南隅“静思楼”部分教室教学，不复昔日学生万人的盛景。
北京人文大学的萎缩自2013年就已露出端倪，但未受到广泛关注，今年再度进入大众视野，与周延波从所涉多所学校几乎是全面退出有关。多位知情人称，周延波正欲通过股权变更、举办权交易等方式，变相处置、买卖其麾下学校资产，行为牵涉多项争议性校产。
人文大学的风波并非偶然。2016年11月，《民办教育促进法》（下称《民促法》）修正，明确民办学校按营利性与非营利性两种性质分类管理，非营利性民办学校举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校举办者可以取得办学收益，但须按企业规范运营。各省配套文件相继出台。但除上海、浙江、福建、湖南等少数省市批准设立了少量营利性民办学校外，多数地区仍按兵不动，改革停滞不前。与此有关，民办高校举办者以不同方式退出，易手者众多，行业格局面临重组。
到2019年，包括独立学院，国内民办高校共757所。除政策明确的100余所校中校不可转让给民营机构外，近三年来，针对办学资质、生源规模、盈利总额和资产价值等指标更有优势的民办高校，高教概念上市公司已发起多轮并购。2019年，宇华教育14.92亿元收购山东英才学院90%股权，达成金额最高的一笔单体投资后，优质标的日渐稀缺，而其余高校办学者中，试图出售举办权谋求退出的更加暗流汹涌。
据了解，周延波筹谋将西安思源学院举办权出售给中国最大教育集团中教控股（00839.HK），交易进展尚未披露，知情人认为交易金额有可能超过上述山东英才学院，成为迄今为止金额最大的并购交易。
中教控股由江西科技学院董事长于果、广东白云学院董事长谢可滔共同创立，2017年12月在香港联交所上市。此后，集团通过外延并购快速扩张，2017年以来陆续完成交易金额5亿元以上的并购5例，并购规模为高教概念股之首，目前在校学生2.38万，在已上市高等及职业教育集团中亦属最多。受到关注的是，现拥有人文大学“被侵吞”土地的北邮世纪学院，也传出出售消息。
多位举报者担忧，周延波“退出”后，要追回学校法人资产将更加困难。
另一方面，作为上世纪80年代以来第一批民办高等教育机构，北京人文大学的凋敝，也凸显民办高等教育发展的困境。至今，社会力量办学的整体实力仍然弱小。民办校主要以学费等自有资金滚动发展，“快速扩招、负债经营”成为主流路径，举办者看重规模效益，抓基建、抓招生，在师资水平和专业建设等内涵发展模块投入有限。根据中国教育统计年鉴，2018年全国普通高等教育中，民办院校学校数占到三分之一、学生数占四分之一，专任教师数却仅占五分之一。
全国仅六所民办高校获得研究生独立招生资格，除西湖大学一所研究型大学外，其余均侧重培养应用型人才，专业排名、生均经费、师生比等多项指标落后。人口与政策的红利期后，不少学校还深陷重复竞争、生源下滑困境。近十年来，民办学校倒闭、退出者不断，除了少数获得专科、本科招生资格的高校，更多高等教育机构发展受限，也成为人文大学校产变卖的导火线。
中国高等教育招生规模逐年扩大，但仍面临优质教育供给不足的现实矛盾。在公共财政投入规模受限且更集中于“双一流”等少数高校的背景下，上海市教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足认为，民办高校应当从单纯拓校区、拼规模的发展阶段进入内涵式发展的新轨道上来，切实加大办学经费投入，提升教育教学质量，提供多样化、选择性的教育服务。
决策层近期频频释放民办学校利好信号，或将激荡胶着不前的改革势态。11月10日，教育部发布《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3379号（教育类343号）提案答复的函》（下称《答复函》），明确不设全国统一的“过渡期”，决策权下放给省级政府，保护合法合规的关联交易，支持非营利性和营利性民办学校发展。
甫一发出，市场反应积极，港股教育板块集体大涨。业内观察者分析，在《民办教育促进法实施条例（修订）》发布前夕，教育部种种表态已显现对民办教育的支持导向，但备受关注的财产清算问题等仍待明晰。新旧更替之时，早期办学者退出潮袭来，是喜还是忧？
矛盾浮现
离开北京主城区一路向西北67公里，可以直达北京邮电大学世纪学院大门。沿着公路往荫深处再步行百米，还有个挂着“北京人文研修学院”招牌的小门通往一幢五层小楼，楼里一到三层的部分教室，就是北京人文大学今天的办学场所。
这所学校曾坐拥500余亩土地、15万余平方米校舍，巅峰时有60多个专业，容纳近2万学生，官网展示的校园图片中，充满欧式气息的高大建筑点连成片，颇为壮观。如今，原有土地和校舍已属北邮世纪学院所有，人文大学靠租赁校区一角部分教室维持办学；三层教学楼里，密集分布了铁道、国学、书法、计算机通信四个学院，学生不过千人。
据北京教委公示，人文大学2017年度、2018年度，均暂缓通过年审，整改期内不得招生。但日前财新记者致电咨询入学事宜时，人文大学招生老师仍称“可以收学生”，两年获得专科文凭，再修读两年“升本部”，可获得北京邮电大学网教文凭。不过，北京邮电大学网教中心否认参与了上述招生。
数位业内办学者认为，现在的人文大学，与“野鸡大学”无异。学校资产早在2013年就被掏空，之后逐步破落。今年矛盾再度激化，则与周延波将涉嫌转移的资产彻底套现出局有关。
出生于1962年的周延波是湖北光化人，曾担任陕西省第十二届政协委员。他1984年毕业于西安交通大学机械工程系，之后留校从事行政工作。1998年，周延波从公立大学“下海”民办教育，与西安交大产业集团共同创建西安思源学院。2001年后，周“北上”，购入多所民办高校和高等教育机构的举办权。
（周延波麾下学校，包括西安思源学院、北京人文大学、北京美国英语语言学院、北京邮电大学世纪学院）
据财新记者了解，周延波麾下学校，包括西安思源学院（1998年共同创办）、北京人文大学（2002年获举办权）、北京美国英语语言学院（2004年获举办权）、北京邮电大学世纪学院（2013年底获举办权）。四所学校的举办方分别为西安白鹿企业管理有限公司、北京东方学园教育高科技有限公司、北京世纪兴华教育发展有限公司、北京学涵教育科技有限公司，周延波通过自持或他人代持，在上述公司中持股均超过50%，由此成为四所学校实际控制人。
周延波为人行事，与西安上世纪80年代末出现的一批著名民办大学校长共同点颇多。西安翻译学院创办者丁祖诒、西安外事学院创办者黄藤、西安欧亚学院创办者胡建波等，都是高校教师出身，后离开原单位，走上独立创业道路。包括周延波在内，能在群雄争霸的西安将民办高校“做大做强”者，往往摈弃“租房招生—逐年积累—滚动发展”的传统办学路径，着重多方筹措资金，迅速扩大硬件规模，实现招生规模跃进，以企业思路发展学校。
得益于“规模先行”的思路，周延波一手创办的西安思源学院买地、建楼、快速扩张，仅五年即跻身“万人校”，现校园占地1600亩，在校学生约1.7万人。北京人文大学发展巅峰期，在校生也近2万人，规模在北京同类非学历教育机构中数一数二。北邮世纪学院资产规模同样可观：该校现占地500亩，有14个在招专业，在校生近5000人。
但最新消息显示，周延波正在为这笔庞大的教育资产寻找接盘人。根据国家企业信用信息公示系统，今年9月16日—27日，周延波通过频繁操作，将西安思源学院举办方西安白鹿企业管理有限公司55%的股权，以质押的形式转移给中国教育集团控股有限公司在国内的子公司。目前该交易尚在进程当中，还未披露，中教控股也未作出回应。此外，据北邮世纪学院内部知情人士信息，周延波正在和四五家集团谈判世纪学院举办权转让事宜，“开价”12亿—15亿元，亦有买家辗转找到前举办方和前董事询问学院情况。
民办高等教育正值动荡期。民办教育分类管理改革启动以来，面对“非营利监管趋严，营利性前景不明”的两难选择，部分民办高校举办者选择退出，而有意寻觅优质资产、谋求快速扩张的高等教育上市公司也趁势而入。近三年来，超过5亿元的大额并购案例已达十余起。
业内观察者称，不少学校正在私下找买主，“市场行情”通常是按学生人头数，5万元/人，土地手续完备的情况下40万元/亩。
办学者频繁“退局”，多年积累的矛盾难免浮出水面。周延波遭遇其麾下学校多位相关人士多项指控：
“倒卖校产”——原北京人文大学校领导、教师、学生等70余人联名签署刑事报案书，指控周延波及其合伙人吴炜强涉嫌10亿元社会公共资产职务侵占罪，称两人通过各种手段“掏空”学校，将绝大部分校产转移到个人公司名下。
“违规交易”——周延波原投资顾问韩某多次提交刑事报案材料，认为周延波、吴炜强在民办学校股权买卖交易中以地下钱庄向境外巨额汇款，涉嫌非法经营罪。财新记者获得的另一份举报材料则称，周延波、吴炜强转卖美语学院所租赁的土地时，涉嫌虚构债务，偷逃巨额个人所得税款。
“冲击校园秩序”——北京邮电大学世纪学院院长、院领导多次上报公安部门、教育部门，称周延波为抢夺学校实际控制权，绕过董事会，以暴力手段冲击校园，派人抢夺学院公章、法人证书等印鉴证照、财务原始凭证和会计账簿等重要文件，侵占学院独立法人治理权。
北京人文大学风波一度惊动教育界、法律界。2019年3月底，中国廉政法制研究会在京主办健全民办教育法律实施和监管机制专家座谈会，浙江大学原民办教育研究中心主任吴华记得，“会上专门讨论了这事”，“作为个案，周延波等人涉嫌偷逃巨额税款、盗卖大量校产、地下巨额洗钱、公开抽逃办学资金、公然欺骗组织、婚内出轨且抛妻诉女等的负面新闻，又严重损害了民办教育的形象，这样应该引以为戒的”。
这场旷日持久的纷争，以北京人文大学遭“掏空”为导火线，背后却是民办教育发展的整体挑战和困局。
发展曲折
事件中心的北京人文大学，发展历史悠久。1984年，在中国人民大学中文系教授周宏兴牵头下，北京人文函授大学正式成立。上世纪80年代初，高考刚恢复，大学招生规模极小，许多渴望高等教育的学子“无门可入”，以学校寄送教材、学生业余自学为主的函授教育，因提供了稀缺教育途径而备受欢迎。周宏兴回忆，人文函大首次招生短短两个多月，竟然有6万多人报名。其知名校友，包括演员朱时茂、足球运动员年维泗、记者席小平等人。
上世纪80年代，民办高等教育萌芽，北京城市学院、浙江树人大学等知名高校，也是同一时期创办。和周宏兴相似，最早一批民办办学者，大多是高校退休教师，从自学考试或成人高考培训为主的非学历教育机构办起，逐步提高办学层次。1996年，北京城市学院前身海淀走读大学被国家教委委托试点高职教育，成为首个国家承认学历的民办高校。1997年，北京人文大学也成功从函授向全日制面授教育转型，摘掉了“函授”二字，为继续发展打下基础。
北京人文大学与周延波发生联系，缘起民办教育新政。1997年，国家提出了“科教兴国”战略，政府加大教育改革与发展的力度，建国以来第一部规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》于同年出台，提出“国家严格控制社会力量举办高等学校”。次年，依据上述条例精神，北京市教委发布《关于规范社会力量举办者资格的通知》，要求民办学校办学单位必须向学校实际投入资金或实物，高等层次学校应投入300万元以上。
“北京人文大学当时四家主管单位，人大中文系、中国青年报社、北京市文艺学会、北京社科院文研所，相当于‘挂名’，没有参与学校管理，也没有注资，只能再引入其他举办者。”老校长周宏兴说。之所以如此，是因为最初监管为稳妥起见，要求民办教育机构由具有资质的“主办方”管理，实践中发现这类挂名举办方并无益处，便在新规中调整了要求。
2001年，为了引进新举办者，北京人文大学委托北京嘉华资产评估有限公司对学校资产进行了评估。根据嘉华评估公司出具的《北京人文大学资产评估报告书》，北京人文大学在评估基准日2001年3月26日的学校整体资产评估值为11847.29万元，其中有形资产评估价值为5360.07万元，负债评估价值为874.92万元，而标注为“声誉价值”的无形资产为7362.14万元。
在此背景下，周延波通过时任《中国青年报》广告部员工吴炜强获知人文大学欲寻举办者的消息，便毛遂自荐。2002年2月，双方签订《确定北京人文大学举办者协议书》；周延波及合伙人吴炜强成立了北京东方学园教育高科技有限公司，作为协议中周延波一方的签约主体，周延波持股54.99%。协议约定，举办方仅需向学校投入500万元，人大中文系等原四家办学单位退出。按《北京人文大学章程》第九条，学校是从事非营利性社会服务的民办高等教育机构，开办资金4000万元，北京东方学园教育高科技有限公司出资额500万元，其余资金为学校滚动发展自我积累基金，“不要求取得合理回报”。
当时，从西安“北上”而来的周延波，是民办高等教育界的“新星”，他创办的西安思源学院正值上升期，千余亩校区二、三期工程相继完成，学生突破万人。这位新来的举办者立志在人文大学重现西安思源学院“做大做强”的模板。根据周延波的办学规划，三年内，学校应“达到在校生8000人以上的规模，争取进入北京十强校的行列”。
北京人文大学由此进入快速扩张期：接手人文大学后，周延波在自有的不到40亩校区基础上，又向通州、顺义、昌平、朝阳四处租赁500余亩土地，全力扩大招生。2004年，人文在校生首度突破万人。为了继续提升办学层次，满足升高职的各项硬性指标，2006年，在周延波主导下，人文大学向北京外语研修学院、康庄镇政府承债式购入延庆区500余亩土地，设立延庆校区，当时学校在校生已达到1.8万余人，年学费收入超过1亿元。
民办高等教育同样呈膨胀发展势态。21世纪头五年，国内非学历高等教育机构已突破1000家，在校学生突破100万人，而高职、本科层次的民办高校也突破540所，在校生超200万人。当时，在北京超过50家非学历高教机构中，人文大学是七所万人校之一，声誉足以跻身前三，当时规模最大的北京科技经营管理学院，在校生甚至达到3万；若发展顺遂，人文大学有望升格高职高专，进一步扩大优势。2004年末，春风得意的周延波、吴炜强还购入非学历高教机构北京美国英语语言学院举办权，向当时在校生4000余人的美语学院，再度提出“万人校”的目标。
政策风向和教育供给环境变化，却带来意想不到的挑战。2006年、2007年，数个民办学校被曝就业率造假，因学籍、学历、收费问题引发的社会性事件不断，有关部门连续发文要求加强对民办高教机构的“督导”。而北京市因城市功能疏解、产业结构调整的特殊背景，高等教育政策收紧幅度更大：相关部门不再扩大高校计划招生规模，短期不再批准学校升格。人文大学收购延庆校区500余亩土地后，因土地征收等问题，土地证迟迟未落实，无法满足升格条件，政策严管下，“升高职”计划破裂。此后多年，受制于办学土地紧缺等条件，北京民办高校的数量和等级几乎没有明显改观。
同时，与2003年高峰期相比，到2008年以后，适龄入学人口下降明显，以学费收入为主要来源的民办学校收入直接下降。董圣足回忆，2009年—2011年间，此前快速发展的民办教育遭遇瓶颈，因生源减少，不少高等教育阶段的民办学校资金吃紧、负债难解，面临生存压力。他在该时期参与调查的212所民办学校数据显示，48所民办高校平均在校生减少近千人，少数高校负债率超过50%。
大量缺乏政策倾斜的非学历高教机构，更难抵抗“寒冬”。与拥有招生计划的民办高校不同，2004年国家学历文凭考试取消后，高教机构只能从事自学考试或成人高考的教辅工作，随着高等教育进一步普及，这些教学形式逐渐萎缩，生源更不稳定。
“有的学校得到了地方政府支持，从专修学院逐渐转入高职甚至升格本科，进入了新的办学轨道；而有的学校因为各种各样的原因，不能跳出原来的发展模式，没有获得新的资源。随着市场萎缩，只能等来淘汰。”中国民办高等教育研究院院长、原浙江树人大学校长徐绪卿说。
民办学校退出、倒闭潮随之出现。创建于1995年的山东烟台建文学院因资不抵债，被迫于2010年5月并入烟台南山学院，引发不小关注。此外，江苏培尔职业学院、北京京城学院、北京燕京华侨大学、四川天一学院、北京外事研修学院等地方小有名气的院校，也纷纷倒闭或被兼并。根据全国教育事业发展统计公报历年数据，2005年—2009年，全国民办非学历教育机构数量净减少265所，在校生数量下降20余万。
数位受访专家直言，高等教育资源匮乏期已经过去，质量、特色，将成为民办高教可持续发展的关键。然而，人文大学过度倚重外延扩张的办学模式，让其“破局”艰难。财新记者查阅学校历年审计报告发现，尽管人文大学巅峰时期一年学费、住宿费收入上亿元，但大量办学所得，都被用于购买土地、修建校舍、扩大规模。以2006年为例，人文大学当年学校学费收入为1.04亿元，而支付购买土地的受让款与兴建校舍的费用近9600万元。
相较之下，学校教育教学投入极为有限：人文大学年教学活动经费支出占学费收入比例曾低至6.77%，远低于教委规定的20%“红线”；专职教师数量占教师总数常年低于民办高教25%的平均水平，甚至呈下滑趋势。“我们当时一直在提多建点实验室，增加专任教师比例，但周延波在这方面投入一直比较少。”原人文大学校长李进尧回忆。
北京美语学院遭遇与之相似。“他们（周延波、吴炜强）进来以后，一直提扩大规模，建万人校。”原北京美语学院副院长钟华说，“我们原来那些外教的水平也高得多，这些（教师）才是学校的宝贝。他们觉得这些人工资高，有的老教授教了快10年了，都不给人家开课，让人走。”
规模式发展遭遇生源和政策阻碍，而内涵式质量投入欠缺，周延波麾下北京人文大学、北京美语学院等多所学校的发展势头，从此急转直下。财新记者获得的审计报告显示，从2009年起连续五年，两所学校在校生规模每年萎缩幅度超过25%。到2013年，在面积500余亩，规划容纳万人的延庆校区内，人文大学在校人数仅剩2970人。
发展受阻后，部分举办者意图套利抽身的动作，引发学校产权的系列争议，民办高等教育发展更核心的制度困局浮现。
转移资产
人文大学的困境并非个案。“大量民办学校都采取外延扩张模式，举办者基于个人判断，认为未来生源会持续增长。”董圣足告诉财新记者，2008年后，当民办学校首度迎来生源的瓶颈期时，部分学校前期发展中盲目扩大、过度负债、注重规模的问题凸显。
早在2008年，在中央教育科学研究所任副教授的卢彩晨调查已发现，不少非学历高等教育机构投入成本较低，依靠租赁校舍、聘任教师存续，这类学校遭遇生源断崖后，往往“自灭式”退出，悄无声息停办。
然而，人文大学的情况相对特殊。依靠办学滚动发展，学校已积累起相当规模的实体资产：早在2002年学校举办权交接时，人文大学已拥有顺义校区近40亩土地和校舍建筑，朝阳区数千平米办公楼和住宅，以及桌椅、计算机等教学办公设备若干；上述资产明确记录在2001年登记造册的人文大学固定资产实物账内，属学校法人所有。2006年，人文大学与北京外语研修学院、康庄镇政府签订协议，通过承担研修学院对外债务的形式，以3亿元合同价款，获得其500余亩土地及地上建筑物资产，后设立延庆主校区。学校法人资产进一步扩大。到2010年，北京人文大学固定资产净值一度高达4.5亿元。
周宏兴等老校长退出多年始终关注学校动向。他注意到，在人文大学发展陷入困局之际，上述资产悉数“蒸发”：2010年1月，朝阳区光熙门北里1895平方米的办公房屋以1980万元公开拍卖给新疆天恒基资产管理有限公司。2011年8月，朝阳区光熙门北里248.8平方米的5套住房以162.1万元出售给周延波、吴炜强当时持股并控制的北京世纪博杰科贸有限公司。
两处校区资产也遭变卖。2011年9月，在周延波主导下，人文大学将延庆校区全部资产和债务（约2.39亿元债务），以1.226亿元转让价款打包剥离给了周延波持股并控制的学涵教育科技有限公司（下称“学涵公司”）；2013年，人文大学顺义校区资产，又以4100万元出售给了周延波时任法定代表人的北京东方博华科技有限公司（下称“东方博华”）。前者现金并未实际汇入学校账户。审计报告显示，到2013年，人文大学仅拥有延庆校区新修的4058平方米锅炉房和食堂，原值仅1209.2万元。
几起资产变动交易，均由人文大学董事会批准。但据财新记者了解，人文大学董事会共五席，周延波长期任董事长，吴炜强长期担任董事，除时任校长占得一席外，剩余两席董事，则基本由周延波合伙人担任，均与周、吴关系密切。原校长李进尧向财新记者称，校长在董事会内话语权极小，各项决策实际由周延波一方拍板主导。
“人文的钱到账学涵就直接提走”“他（周延波）说什么就是什么。”一位了解周延波学校财务情况的知情者说。据财新记者向多位前任或现任校领导了解，周延波以“办企业”的思路“办学校”，常在麾下多所学校间转移、腾挪资金，若学校发展不利，往往整合抽资，寻求新的发展机会。而在人文大学生源下降、面临资不抵债的困境后，周延波果断处理资产，通过“左手卖右手”“低进高出”等方式，将自身“损失”压到最小。
财新记者注意到，人文大学延庆校区被剥离至周延波持股控制的学涵公司后，学涵公司应当支付给人文大学的1.22亿元价款并未实际到账，而是被计入“应收账款”。随后，丧失产权的人文大学向学涵公司租用该校区，2011年—2013年间年均场租超过3500万元。以租赁费用抵消应收账款，“等于一分钱不花，这资产就在自己名下了”，该知情者称。
多处校产疑被低价转让，再高价获益。前述知情者称，周延波、吴炜强以4100万元将顺义校区转入东方博华后，通过变更公司股东，将土地以上亿元价格转让给了马春林、马硕等人；后者则在原校区教育用地上开设了北京方舟皮肤病医院。对转让价格问题，马春林未有正面回应。
而将人文大学延庆校区资产剥离后，周延波急于盘活该土地资源，找上了北京邮电大学世纪学院。
“2008年教育部26号令下来，要求独立学院必须有至少500亩土地，世纪学院当时没法达到这个要求，满北京在找地。为了给学院生路，我们只能决定退出。”世纪学院前举办方锡华集团副总裁章立锋说。2013年，学涵公司与北邮世纪学院、锡华集团、锡华教育签署系列协议，协议规定，学涵公司应将延庆校区土地及校舍过户至世纪学院，使学院满足本科评估和重新核发办学许可证的要求，以此为前置条件；周延波、吴炜强控制的学涵公司则获得学院实际举办权。
系列“高效”的买卖操作，与民办教育相关法律规定产生巨大冲突。“这是侵占学校的公益性资产。”老校长周宏兴说，“周延波、吴炜强当时用500万元买下的，是学校的举办权，不是整个学校。举办者可以使用、管理这些资产，但必须用到办学上，不能随意变卖、挪用。”在他看来，这是直接侵吞了人文大学数亿元校产，“掏空”了学校。
产权困境
作为一所民办教育机构，人文大学的产权究竟属于谁？
依照《民促法》规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。这与学校登记的属性有关。北京人文大学创办之初便与其他民办校一样，在教育监管部门登记注册，属民办非企业性质的非营利教育机构。据此，即使学校经营不善、终止办学，在清偿债务后，举办者仅可收回原有投入所形成的资产，剩余资产应归属社会公益。
这一规定由来与中国《教育法》最初不允许教育机构营利有关。1995年9月1日实施的《教育法》中第25条明文规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。制度设计的初衷是考虑到教育不同于一般商品，教育机构的性质因而也和追求商业利益最大化的企业不同。在许多教育界人士看来，中国长期以来教育投入严重不足，民办学校兴起至今仍以“投资办学”为主，“捐资办学”极少，投资者寻求回报的诉求也不应否定。但政策几经沿革，民办学校的性质仍然模糊，在监管层面，对于产权的归属难以明确界定，灰色空间由此出现。
2002年版《民促法》提出举办者可以“从办学结余中取得合理回报”，但这一提法回避了上位法《教育法》中对教育机构“非营利”的定性。此后十余年间，“合理回报”相关配套政策迟迟没有出台，实践操作困难，部分投资办学者以灰色手段变现，增加了监管难度，也助长了“劣币驱逐良币”。
数位举报人向财新记者表示，除了“掏空”人文大学外，周延波还利用对麾下多所学校的控制权，在各种形式的关联交易中获取私利。最常用的方式，是让学校向举办者的关联单位租赁固定资产，或购买商品、服务。
北京人文大学历年审计报告显示，作为举办方，周延波、吴炜强控制的东方学园公司对学校的实际投资，仅2002年转让举办权时一次性投入的500万元。此后，学校继续发展，主要依靠学费收入、银行与第三方公司借款：2003年—2009年的扩张期间，人文大学90%以上的收入来自学费、住宿费，并累计向中国农业银行、华夏银行等银行借款超1.4亿元，向思源学院、美语学院、北京博华东方教育投资公司等关联方借款近8000万元。
周延波麾下多所学校有关人士提及，学校学生公寓建设与后勤管理多由周延波关联人在校外成立的公司承担；后勤不计入办学经费，由举办者单独提走。北京人文大学一度每年需为延庆校区支付3400万—4400万元不等的高额租金，北京美语学院长期场租逾7000万元。多所学校绿化、教学设备等承包商，也来自周延波的“身边人”。“听人说（周延波）亲戚朋友在学校里安插了也不少，电脑房（设备）用亲信去做的，按比较高的价格拿学校的钱。”美语学院原副院长钟华回忆。
除利用关联交易获益，举办者还可以用对外投资、借款等名义，直接转移、挪用学校的办学结余——表现在学校财务报表上，往往出现高昂的关联方借款，大额固定资产折旧，以及迟迟未能收回的“应收账款”。据财新记者获得西安思源学院2015年度、2018年度、2019年度审计报告，学院每年“应收账款”高居不下，分别为6599万元、6066万元、6123万元。仅2015年，近6600万元应收账款中，超过90%账款都来自周延波参与控制的关联单位，账龄普遍在1年以上。
“近年来，西安思源学院不断上涨学费和住宿费标准，其办学结余均被实际控制人周延波挪用或者巧立各种名目设置关联交易转出。”周延波前妻在一份书面回复中称，“周延波控制的所有教育公司都没有经营实业，更没有经营收入，公司所有的资金均来自其控制的学校的学费收入。这些公司在账面上体现的给学校的借款，其实本质上都是学校自己的钱。”
值得注意的是，近日教育部在《答复函》指出，未来，新政不会“一刀切”地否定关联交易，在关联交易公开、公平、公允，合理定价，不损害学校利益的前提下，教育部对合法合规的关联交易持开放态度。但多位专家强调，要避免相关方“以非营利之名行营利之实”，清晰的产权关系仍是明确关联交易合法性的前提。
“客观地说，当前对民办学校产权的界定还不明晰，很多学校是滚动发展壮大，哪些是投资者投入形成的资产，哪些是学校办学积累的资产，又该怎么分、怎么管理？这个账是很难算清的。”苏州大学教育学院教授王一涛告诉财新记者。此外，非营利民办高校拥有税收、土地等政策优惠，能以低廉价格享有教育用地，在很大程度上个体和公共投入交织，现有法律框架下产权更难区分。
多位受访专家亦提及，《民促法》虽然就民办学校财产问题设计了“学校法人”概念，但实践中，因学校实际控制权并不在“学校法人”手上，这一权属主体往往沦为“空壳”；而相关监管缺失，更加剧了举办者利用控制权获取私利、侵占校产的行为。
据了解，教育部门须对民办学校不定期安排日常检查和督导；每年组织或委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，展开年度检查工作并向社会公布年检结果。而2011年，人文大学固定资产骤减3.98亿元，到2013年，固定资产估值仅1209万元、尚无房产证和土地使用证的食堂和锅炉房，这期间，北京市教委仍然通过了北京人文大学的年检。
何去何从
产权不明，让周宏兴和老校长们多年的举报也在某种程度上显得很无力。即便是2016年以来，《民促法》有了重要调整，人文大学的账还是很难算清。
一方面，早期举办权转让不规范，留下诸多隐患：按照2002年人文大学举办权交接时的估值报告，学校估值1.18亿元，净资产3000余万元，但周延波、吴炜强一方仅投入500万元，就拥有了对上述资产的控制权；另一方面，举办权交接后，学校董事会几乎由周延波、吴炜强一方完全把控，缺少教职工代表、校友代表等制衡的声音，大量被认为实质性侵占校产的行为，仍然“合规”地通过了董事会决议。
对于学校“所托非人”，周宏兴仍有遗憾，“当时一批老校长都是知识分子，认为自己签的是君子协议。”他希望，追回人文大学校产后，将资产重新投入社会公益。周宏兴至今仍强调，当时所签协议，仅转让举办权，而低价入主的周延波，并没有推翻学校非营利的性质。
面对民办学校产权混乱，政策管理与办学现实冲突的情况，2016年，新修订的《民促法》取消“合理回报”相关条例，明确将民办学校按“营利性”与“非营利性”进行分类。《教育法》也于此前的2015年修正教育机构不得营利“一刀切”的条例，仅规定以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。民办教育“分类登记、分类管理、分类扶持、分类规范”时代开启，期望从制度上解决民办学校主动或被动以“非营利”行“营利”之实的现象。
不过，新一轮改革仍在起步阶段：从实际情况看，各地不同程度带有畏难情绪和观望心态，或多或少存在“选择性执法”“集体不作为”现象。
“实施非营利性和营利性分类管理改革，特别是现有学校转设为营利性学校，是一项极为复杂的系统工程，涉及极其繁杂的财务清算、资产确权、税费清缴和校产处置等一系列政策难题。”董圣足担忧，如果分类管理改革不能很好落地，或营利性学校生存空间受到挤压，以非营利之名行营利之实的现象就难以避免，“毕竟现阶段我国社会力量兴办教育的主要特征是投资办学，而非捐资办学”。
新的变数也在涌现。部分举办者因发展信心不足，萌生退意。“对很多举办者而言，选非营利不是本意，因为是投资办学，希望获得一些经济回报的；但选营利又比较困难，有土地的原因，政策环境也不明朗。”王一涛说。
在此背景下，一批以高校为主体的民办高等教育集团陆续在港股上市，积极收购民办高校，急速扩大办学规模。以计划收购西安思源学院举办权的中教控股为例，2018年至今，中教控股已先后完成广州大学松田学院、重庆南方翻译学院等6所国内民办高校收购，涉资逾40亿元。就在今年8月，中教控股还宣布拟以13.56亿元收购海口经济学院及海口经济学院附属艺术学校60%股权。最新财报显示，集团截至2020年2月29日止，六个月毛利率已超过50%，业务及经营业绩主要源于收取的学费和住宿费。
多位学者担忧，这些境外上市教育集团通过“可变利益实体”（VIE）架构直接或间接控制大批非营利性民办学校，可能形成新的灰色地带。不过，教育部近期表态显示，非营利性民办学校利用VIE架构上市或成定局，符合法定条件的关联交易将得到认可——11月10日《答复函》公开后，11月12日港股教育板块开盘大涨，天立教育涨幅一度超过30%，宇华教育、希望教育、枫叶教育、银杏教育、大地教育、新高教集团等当天均涨超10%。
民办教育上市集团“并购潮”火热，周延波也在积极寻找“下家”，潜藏的矛盾再度激化：近期，原北京人文大学12名校领导则联名上报教育部，要求阻止将北京邮电大学世纪学院举办者变更为周延波控制的公司，避免社会公益性资产流失；有关注思源学院发展的人士向教育部紧急反映，称周延波变相将思源学院的举办权高价倒卖给上市公司，严重违反了学院章程规定；而世纪学院一方，亦有相关人士与媒体接触，曝光周延波此前冲击校园秩序等系列行径。
（北京人文大学原占地约39亩的顺义校区，现为一所民营皮肤病医院使用）
不过，针对举办者涉嫌违规办学的行为，相关监管缺失，“追究”则更加困难。2013年至今，周宏兴在各级纪委、教育主管部门、公安部门、国土部门来回奔走，相关部门调查却常常无疾而终，“去年教委找北京市民办教育协会来查过”“今年又给叫停了”。
“关键在于谁应该出来处理这个问题。平时监管缺位，出问题时追责已晚。”徐绪卿直言。民办学校的资产争端时有发生，但监管责任依然悬置空缺，办学者部分失范行为常被“睁一只眼闭一只眼”地放过，风险随时可来。
决策层也释放强化监管意向。据《答复函》，新政将综合财务审计、信息公开、税收检查等手段，依法加强对民办高校办学行为的事中事后监督管理，加大对违法违规办学行为查处力度。仍有人担忧，监管责任落实面临资源和能力短板，实践效果可能打折扣。
从事多年民办教育法律工作的云南凌云律师事务所执行主任李春光告诉财新记者，对民办学校办学合规性——尤其是财、税、法方面的实质性审查仍未建立。“行政机关也很难把监管落实，各省各地分管民办教育的行政编制就两三个人，全国民办高校700多所，仅仅看审计报告和银行流水，就能进行监督吗？它没有这个人力、精力、技术能力，更多就停留在表面上。”
多名业界人士认为，产权不清，更长期的负面影响，是损害办学者投入热情——真正有志于发展非营利办学者，苦于政策扶持力度不足，而学校法人财产易受侵害；而希望获取回报的营利办学者，因担忧投入资产的产权保障缺失，不愿进一步投入。
在周延波退出后，其麾下多所学校的前景，同样迷雾笼罩——当民办高等教育生源“红利期”已过，如何摆脱外延扩张模式下低质、同质的弊病，在新政策环境下积极转型求得持续发展？
据财新记者了解，北京人文大学、北京美国英语语言学院两家以成人自考为主的高等教育机构，经历了2009年前后的发展“断崖”后，曾尝试用开设热门专业、促进就业等方式吸引学生，却始终没有逆转生源困境。
2020年6月，周延波一手创办的思源学院被曝违反教育部规定，推出“预交学费”的优惠政策。
有知情人称，思源学院财务情况并不乐观。而北京邮电大学世纪学院由于延庆校区土地证未落实，迟迟无法完成独立学院转设，院领导与周延波冲突激烈，影响内部治理。
多位受访学者和业内办学者亦称，不少民办学校，也面临上述“可持续发展”的难题。一方面，在资金来源上，大多数民办高校还是“以学养学”，学费占学校收入的比例可达70%至80%。其他资金来源，如政府资助、社会捐赠、学校自身的产业开发、提供社会服务产品等，均难成主流。一旦其生源市场萎缩，学杂费收入下降，将直接威胁到学校的正常运作及可持续发展。
另一方面，高等教育迈入大众化阶段后，如何摆脱重复建设，由量向质转变，已成民办院校发展的核心难题。民办高校复苏至今，仅有北京城市学院、河北传媒学院、陕西西京学院、黑龙江东方学院、吉林华侨外国语学院五所民办高校获得研究生独立招生资格，且都以应用型为主。到2018年，649.6万民办高校在校生中，本科生417.08万人，高职（专科）232.51万人，硕士研究生仅1490人。
2018年，西湖大学诞生，打破了民办高校长期被禁锢其中的“定位起步低”“绝大部分为职业技术型”布局，同时成功建立自己的筹款体系，吸收百亿级社会捐赠，开辟中国民办高校发展新的可能，但这仅是凤毛麟角，罕有跟随者。
“改革还有很长的路要走，”董圣足说，“不仅仅是监管的问题，民办教育长远发展，需要更激励性、支持性的环境。”在教育部近期频繁释放信号下，业界正翘首盼望即将出台的《民办教育促进法实施条例（修订）》，长期按兵不动的分类改革能否迎来实质性进展，上市集团并购、关联交易、举办者变更等敏感问题将如何规范？还需拭目以待。
不过目前，对不少早期办学者而言，若前景不明，套利退出仍是短期内更“理性”的选择。“可以预期，打算退出的举办者不止周延波一个。”王一涛说。■
（财新记者于宁对此文亦有贡献）